PENGENDALIAN INTERNAL PEMERINTAH

Sebagai jawaban atas penyalahgunaan sektor publik, Pemerintah melalui perundang-undangan menciptakan lembaga-lembaga pengawas umum dalam perwakilan-perwakilan pemerintah pusat dan departemen-departemen. Perundang-undangan dimaksudkan untuk meningkatkan penekanan atas pendeteksian dan pencegahan penipuan/kecurangan, pemborosan, dan penyalahgunaan pada pemerintah pusat dan pemerintah daerah dengan meningkatkan sistem pengendalian internal. Keinginan untuk mencegah penyalahgunaan pada pemerintah melalui peningkatan sistem pengendalian internal telah berkelanjutan dan terus meningkat. Suatu arus yang berkelanjutan dari peraturan dan perundang-undangan pemerintah pusat telah meningkat/berkembang, tidak hanya mempengaruhi aktivitas-aktivitas pemerintah pusat, tetapi juga meningkatkan harapan/ekspektasi pemerintah pusat terhadap sistem akuntansi dan sistem pengendalian internal pemerintah daerah. Beberapa pemerintah pusat dan pemerintah daerah telah mengerjakan prakarsa/inisiatif serupa.
Audit terhadap entitas pemerintah juga meningkat secara substansial selama periode yang sama itu. Sebagai konsekuensi, kesadaran dan pengetahuan menyangkut karakteristik, kekuatan, dan kelemahan yang dihubungkan dengan sistem pengendalian internal pemerintah telah meningkat. Bab ini mendiskusikan pengertian yang mendalam itu, yang harus menyediakan suatu basis yang lebih baik untuk mengevaluasi implikasi sistem pengendalian internal atas pengujian laporan keuangan entitas pemerintah.


Reaksi Publik
Publik menginginkan untuk mengurangi pajak dan penggunaan sumber daya secara efektif dan ekonomis. Beberapa kota yang berinisiatif mendukung menginginkan pemerintah untuk lebih berusaha tanpa kekurangan. Lingkungan/kondisi itu mengharuskan pemerintah untuk meningkatkan pengendalian keuangan dan administratif untuk meningkatkan tanggung-jawab publik dan penggunaan sumber daya yang efektif.
Di tingkat pemerintah pusat, pengawas umum perundang-undangan/legislatif, Surat Edaran OMB A-123, dan Undang-undang Integritas Manajer Keuangan Pemerintah tahun 1982 (Federal Managers’ Financial Integrity Act of 1982) menekankan kebutuhan untuk meningkatkan pengendalian internal di dalam pemerintah. Undang-undang tersebut menginginkan OMB untuk mengeluarkan petunjuk untuk para perwakilan pemerintah pusat agar mengikuti di dalam penilaian tahunan dan pelaporan pengawasan intern mereka. Undang-undang ini juga mengharuskan GAO untuk mengeluarkan standar atau kriteria pengendalian internal terhadap para perwakilan pemerintah pusat akan penilaian dan pelaporan atas pengendalian mereka.
Prakarsa administratif dan legislatif itu penting bagi pemerintah pusat dan pemerintah lokal sebab mereka menetapkan sifat dari ekspektasi pemerintah pusat dan menyediakan suatu model untuk pemerintah pusat dan pemerintah lokal.
Tekanan terbaru pada pemerintah untuk mengadopsi GAAP dan melaksanakan audit sesuai GAAS juga mempunyai sasaran pokok meningkatkan pengendalian internal lingkungan dan tanggung-jawab dari semua tingkat pemerintah.
Publik secara tidak langsung mempengaruhi sistem pengendalian internal dalam cara-cara yang selain dari peningkatan permintaan untuk tanggung-jawab lebih besar. Kehadiran dari kepentingan publik aktif digolongkan dalam urusan keseharian pemerintah, menciptakan suatu kesadaran pengendalian internal. Sebagai tambahan, penelitian yang cermat sebagai tekanan dari operasional pemerintah dan inisiasi/permulaan bentuk kecurangan yang terbaru menambah dimensi pengendalian internal lebih lanjut.

Pertimbangan Pengendalian Umum
Auditor secara historis memusatkan perhatian pada pengendalian akuntansi internal dibanding pengawasan administratif, sebab pengendalian akuntansi internal berada dalam lingkup evaluasi dan studi pengendalian internal yang ditetapkan oleh GAAS, sedangkan pengendalian administratif tidak. Auditor biasanya telah mempertimbangkan pengendalian administratif secara langsung dihubungkan dengan efisiensi dan efektivitas operasional. Karena itu, pengendalian administratif belum menjadi suatu perhatian utama auditor kecuali jika suatu syarat perikatan secara rinci diarahkan ke arah itu, yang akan menjadi kasus ketika pelaksanaan audit tunggal.
Standar Audit yang dikeluarkan oleh GAO menguatkan perbedaan antara pengendalian administratif dan akuntansi dengan mengidentifikasi tiga jenis beda audit terhadap entitas pemerintah: (1) keuangan dan ketaatan, (2) ekonomis dan efisiensi, dan (3) hasil program. Meskipun GAO mengakui pembedaan itu, peraturan pemerintah dan perundang-undangan lebih sering menguraikan tanggung jawab auditor berhubungan dengan pengendalian internal yang biasanya tanpa pembeda antara pengendalian administratif dan akuntansi. Oleh karena itu, auditor yang menerima suatu perikatan pemerintahan yang meliputi suatu evaluasi dan studi pengendalian internal harus memperoleh persetujuan yang jelas atas jenis kendali untuk dipelajari dan dievaluasi.
Perubahan terbaru dalam fokus government grant auditing, dari audit aktivitas individual grant ke suatu pendekatan "audit tunggal", memerlukan peningkatan perhatian yang dicurahkan bagi sistem pengendalian akuntansi internal dan sistem pengendalian administratif internal. Bagian VII mendiskusikan kebutuhan itu menyangkut Undang-undang Audit Tunggal (Single Audit Act) yang berhubungan dengan pembelajaran dan evaluasi sistem pengendalian internal digunakan dalam mengatur bantuan keuangan pemerintah pusat.
Banyak organisasi dan individu mempunyai kaitan dengan suatu sistem pengendalian internal organisasi pemerintah, mencakup manajemen, auditor internal, grantor agencies (grantor para perwakilan), dan auditor independen. Auditor dapat memperoleh pengertian mendalam yang lebih baik bagaimana kelompok itu mencoba untuk mempengaruhi pengujian laporan keuangan jika mereka memahami sasaran hasil kelompok itu semua.

Manajemen
Administrasi suatu entitas pemerintah mempunyai komponen-komponen eksekutif, judicial/keputusan pengadilan, dan legislatif. Lembaga eksekutif suatu pemerintah bertanggung jawab untuk memulai dan memelihara suatu kepuasan lingkungan kendali operasi. Meskipun demikian lembaga eksekutif sering didesak oleh tindakan legislatif, beberapa eksekutif mempertimbangkan tindakan seperti itu sebagai gangguan campur tangan di dalam proses manajemen itu. Kongres melalui Undang-undang Integritas Manajer Keuangan Pemerintah tahun 1982 (Federal Managers’ Financial Integrity Act of 1982) adalah suatu contoh tindakan yang diambil oleh suatu badan pembuat undang-undang/legislatif ketika itu dianggap lembaga eksekutif bereaksi terlalu pelan terhadap perhatian atas sistem pengendalian internal. Undang-undang ini memaksakan sistem pengendalian internal pelaporan pada lembaga eksekutif dari pemerintah pusat.
Sikap dan kesadaran manajemen terhadap pengendalian internal mempengaruhi lingkungan kendali bahwa auditor harus mengevaluasi awal suatu perikatan audit. Manajemen harus memahami tanggung-jawabnya untuk menerapkan dan memelihara sistem pengendalian internal secara memadai dan harus mampu untuk—
§ Memicu prosedur untuk mendeteksi area operasi yang terutama sekali peka terhadap penyalahgunaan dan penipuan keadaan atau asset yang mungkin mempengaruhi secara berlawanan keandalan dari laporan keuangan pemerintah.
§ Menetapkan prosedur untuk memonitor dan mengevaluasi ketaatan dengan sistem pengendalian internal.
§ Memulai melakukan koreksi tepat waktu terhadap kelemahan sistem pengendalian internal.
Persepsi manajemen tentang tanggung-jawabnya terhadap lingkungan pengendalian internal dengan mantap mempengaruhi pelaksanaan dari suatu audit dan pengembangan suatu hubungan profesional antara auditor independen dan manajemen.

Auditor Internal
Seperti di dalam suatu entitas komersial, auditor internal pemerintah pada umumnya memainkan suatu peran penting dalam mengawasi sistem pengendalian internal dan membuat rekomendasi untuk peningkatan. Organisasi pengendalian internal pada umumnya mencoba untuk memelihara keindependenannya dari reaksi eksekutif dan legislatif, meskipun mungkin melaporkan secara administratif kepada perwakilan yang manapun.
Dalam beberapa pemerintah, auditor dipilih bukannya ditetapkan. Auditor pemerintah yang dipilih di depan pada umumnya dipertimbangkan tidak terikat pada eksekutif dan legislatif pemerintah dan juga tidak tergolong dalam definisi tradisional auditor internal. Bagaimanapun, menentukan keindependenan dari auditor pemerintah menjadi lebih rumit di tingkat pemerintah pusat dan federal. Banyak lembaga legislatif telah menetapkan auditor legislatif yang tujuannya untuk melaksanakan keuangan mandiri, ketaatan, dan audit operasional terhadap program pemerintah yang diatur oleh para perwakilan lembaga eksekutif. GAO melayani Kongres dalam suatu kapasitas yang sedemikian di tingkatan pemerintah pusat.
Lembaga eksekutif pemerintah pusat dan federal sering menetapkan organisasi pengendalian internal di dalam masing-masing departemen operasional. Organisasi pengendalian internal per departemen seperti itu bertanggung jawab untuk (a) pengendalian internal terhadap aktivitas per departemen/internal audit of departmental activity dan (b) audit penerima beasiswa/dana (penerima uang)/audit of grantees (beneficiaries) untuk siapa departemen menyediakan dana sesuai dengan program legislatif. Menghadirkan perundang-undangan menciptakan pengawas umum dikombinasikan dengan audit per departemen pemerintah pusat dan pemeriksaan para pegawai ke dalam apa yang dipercaya untuk menjadi suatu alat yang lebih efektif untuk memberantas kecurangan, pemborosan, dan penyalahgunaan dalam pemerintah pusat.
Kehadiran dari fungsi suatu pengendalian internal mungkin mempengaruhi suatu sistem pengendalian internal organisasi dalam dua cara. Pertama, kehadiran dari suatu pengendalian internal pada umumnya berfungsi meningkatkan perhatian yang dicurahkan pada pengendalian internal menyangkut organisasi itu. Kedua, dalam suatu tingkat fungsi pengendalian internal yang bertanggung jawab untuk suatu evaluasi sistem pengendalian internal berkelanjutan, kehadiran dari fungsi suatu pengendalian internal memberikan suatu peran penting dengan memonitor sistem kontrol.
Auditor harus mengenali variasi peran dan fungsi perspektif pengendalian internal dan pengaruh terhadap sistem pengendalian internal organisasi. SAS No. 9, Efek dari Suatu Fungsi Pengendalian Internal dalam Lingkup Pengujian Auditor Independen (The Effect of an Internal Audit Function on The Scope of the Independent Auditor’s Examination), mendiskusikan efek pengendalian internal organisasi pada pengujian auditor independen.

Perwakilan Grantor/Grantor Agencies
Organisasi di luar entitas pemerintah yang sedang diuji juga mungkin punya suatu efek pada sistem kontrol. Suatu porsi yang penting dari suatu lokal pendapatan pemerintah mungkin diperoleh dari baik pemerintah pusat maupun program pemerintah. Istilah menyangkut pemberian dana atau persetujuan/grant or entitlement agreements yang sering memaksakan kebutuhan kendali pantas dipertimbangkan pada penerima itu. Penyediaan dana boleh menghubungkan tidak hanya bagaimana dana digunakan, tetapi juga ke akuntansi, pelaporan, dan sistem kendali kebutuhan.
Para perwakilan grantor secara alami mempunyai kaitan dengan mutu sistem pengendalian internal yang dibentuk oleh penerima/grantees untuk meyakinkan ketaatan terhadap kondisi-kondisi dan terminologi dana. Auditor independen juga terkait sebab lingkup dari suatu audit mungkin dipengaruhi oleh mutu dari sistem pengendalian internal yang ada. Kegagalan untuk memenuhi ketentuan istilah persetujuan dana mungkin memberi kenaikan atas kewajiban bersyarat dan itu adalah suatu faktor di dalam pernyataan suatu pendapat atas laporan keuangan dari penerima dana/grantee.
Kecenderungan sekarang yang menjauh dari tujuan spesifik (categorical) membawa program ke suatu arah lebih luas, lebih bebas menentukan (block) pendekatan ke dana, bersama-sama dengan implementasi menyangkut pendekatan audit tunggal untuk melaksanakan auditing, secara signifikan telah meningkatkan minat akan sistem pengendalian internal penerima dana. Berbagai hal itu dibahas lebih lanjut di bab 5 dan 17.

Auditor Independen
GAAS mengharuskan auditor independen untuk belajar dan mengevaluasi sistem pengendalian akuntansi internal untuk kepentingan menentukan basis kepercayaan sesudah itu dan di tingkat mana pengujian mungkin dibatasi. Bagaimanapun, mereka tidak memerlukan suatu evaluasi menyeluruh dari tiap tahap suatu sistem. Auditor diakui dalam SAS No. 1, bagian 320, yang diperbaharui oleh SAS No. 43, Kumpulan Pernyataan Standar Audit (Omnibus Statement on Auditing Standards), dan SAS No. 48, Efek Pemrosesan Komputer pada Pengujian Laporan keuangan (The Effects of Computer Processing on the Examination of Financial Statements), sebagai bimbingan lebih lanjut. Secara umum, semakin kepercayaan auditor ditempatkan atas sistem pengendalian akuntansi internal berdasar pada evaluasi dan studi menyangkut sistem itu, semakin sedikit pengujian substsantive audit diperlukan.
Seperti yang dikemukakan oleh Standar Audit (Standards for Audit) yang dikeluarkan oleh GAO, sedikitnya ada tiga pertimbangan mengapa auditor tidak boleh membuat suatu evaluasi dan studi terperinci dari pengendalian akuntansi internal.
a) Entitas sangat kecil sehingga tidak mungkin untuk mempunyai suatu sistem pengendalian internal yang cukup.
b) Auditor boleh menyimpulkan bahwa audit dapat dilakukan secara lebih efisien dengan tidak membatasi pengujian substsantive audit, itu menempatkan kepercayaan yang sangat kecil pada sistem pengendalian internal.
c) Sistem pengendalian internal yang ada mungkin mengandung sangat banyak kelemahan sehingga auditor tidak punya pilihan tetapi bersandar pada pengujian substsantive audit, itu hampir mengabaikan sistem pengendalian internal.
Dalam kebanyakan keadaan, auditor menempatkan beberapa derajat tingkat kepercayaan atas pengendalian akuntansi internal dan bisa membatasi tingkat pengujian substantive audit. Keadaan individu akan menandai adanya tingkat kepercayaan dan jumlah pengujian yang diperlukan.
Menurut SAS No. 20, Komunikasi yang Diperlukan atas Kelemahan Material dalam Pengendalian Internal Akuntansi (Required Communication of Material Weaknesses in Internal Accounting Control), seorang auditor diharuskan untuk mengkomunikasi kelemahan material dalam pengendalian akuntansi internal dicatat selama suatu audit. SAS No. 30, Pelaporan Pengendalian Akuntansi Internal (Reporting on Internal Accounting Control), berhadapan dengan pelaporan pengendalian akuntansi internal dalam keadaan yang sedemikian dan juga dengan evaluasi dan studi terpisah dibuat untuk tujuan menyatakan pendapat atas pengendalian akuntansi internal. Bagaimanapun, ketika menyelenggarakan audit sesuai Standar Audit yang dikeluarkan oleh GAO, auditor harus melihat interpretasi SAS No. 30 (AICPA, Professional Standards, jilid 1, AU bagian 9642.18-.25 dan .35-.38) sebagai bimbingan dalam menyiapkan suatu laporan seperti halnya bab 23 dan Catatan tambahan A, contoh 19.
Sebagai tambahan untuk mencatat kelemahan dalam pengendalian akuntansi internal, di dalam suatu penyelenggaraan audit, auditor boleh mengidentifikasi sejumlah peluang untuk meningkatkan operasional. Organisasi pemerintah pada umumnya mau menerima usul dan komentar seperti itu dan sering juga memerlukan suatu komunikasi atas pengamatan tersebut secara tahunan. Usul seperti itu dapat tercakup di laporan atas pengendalian akuntansi internal atau mungkin pokok suatu komunikasi terpisah dengan manajemen.

Akhirnya, sebab manajemen dan laporan pengendalian internal yang dikeluarkan untuk pemerintah sering dipublikasikan, anggota eksekutif dan legislatif pemerintah pada umumnya sensitif pada pengamatan auditor dan cara dimana mereka diungkapkan.

Pertimbangan Audit
Operasional pemerintah meliputi sejumlah karakteristik dan sistem yang berbeda dari mereka yang di sektor swasta yang secara signifikan mungkin mempengaruhi lingkungan kendali, seperti berikut:
§ Sistem anggaran dan penyisihan (Budget and appropriation systems).
§ Sistem obligasi dan kewajiban (Obligation and encumbrance systems).
§ Sistem kontrol personil (Personnel control systems).
§ Sistem pengadaan (Procurement systems).

Sistem Anggaran dan Penyisihan
Proses anggaran dan penyisihan pemerintah sering menyediakan kendali substansial atas pembelanjaan. Dengar pendapat anggaran publik (Public budget hearings) mengizinkan tekanan dan kepentingan publik digolongkan untuk mempengaruhi tingkat pembelanjaan yang diharapkan. Sekali ketika mengadopsi, anggaran menjadi otorisasi untuk operasional. Bergantung pada tingkat derajat dan tingkat pengendalian melalui anggaran, lembaga eksekutif mungkin mengijinkan sedikit pertimbangan atas pembelanjaan program.

Sistem Obligasi dan Kewajiban
Banyak pengendalian melalui anggaran sistem pemerintah (sistem kewajiban) mempunyai dua sasaran pokok: (a) untuk menentukan bahwa pembelanjaan yang diusulkan diijinkan oleh anggaran dan (b) untuk meyakinkan bahwa pembelanjaan yang diusulkan tidak melebihi sejumlah yang dianggarkan. Kewajiban atau komitmen sering dicatat dalam sistem akuntansi. Pencatatan kewajiban atau komitmen pada saat komitmen lebih dibandingkan saat barang-barang atau jasa yang diterima menyediakan suatu tingkat kendali tambahan.

Sistem Kontrol Personil
Di dalam kebanyakan unit pemerintah, prosedur mengharuskan untuk menambahkan atau menghapus personil dari daftar gaji organisasi pada umumnya mapan. Peraturan pelayanan publik yang kompleks, dirancang untuk menyediakan hak kekayaan dalam pekerjaan, perlindungan pekerjaan, dan keamanan lain kepada karyawan, mengharuskan implementasi dari kendali spesifik. Ketika menggabungkan dengan pengendalian melalui anggaran mereka mengurangi peluang untuk bebas menentukan perekrutan dan penghentian. Bagaimanapun, kecuali jika sistem kendali kebutuhan dieksekusi dengan baik dan dihubungkan dengan pengawasan pelaksanaan, mereka tidak akan mencapai sasaran hasil mereka. Lebih dari itu, unit pemerintah khusus, seperti otoritas publik, sering bukanlah di bawah kendali keras yang sama.

Sistem Pengadaan
Pengadaan teknik dan jenis kontrak dan persetujuan digunakan untuk memperoleh barang-barang dan jasa dalam pemerintah yang paralel dengan mereka yang dari sektor swasta. Bagaimanapun, peraturan melingkupi penggunaan dan administrasi prosedur itu semua oleh pemerintah pada umumnya mengijinkan jauh lebih sedikit ruang gerak dan pertimbangan dibanding yang biasanya ada di sektor swasta. Sebab prosedur pengadaan bidang pemerintah pada umumnya menyediakan: (a) pengumuman publik peluang pengadaan, (b) prosedur pengungkapan atau evaluasi pengadaan, dan (c) prosedur penawaran, pengadaan penting di dalam pemerintah pada umumnya ditunjukkan untuk pengamatan cermat publik yang lebih tinggi .
Masing-masing karakteristik itu semua mungkin meningkatkan sistem pengendalian internal dalam pemerintah. Bagaimana pun, jika sistem tidak beroperasi seperti yang ditentukan, kelemahan mungkin ada. Anggaran dengan luas digambarkan tidak menghambat pilihan eksekutif tak beralasan, dan transaksi disetujui dalam suatu cara yang asal mungkin mengikis pengendalian internal. Maka, sebelum bersandar pada kendali itu, auditor harus memperoleh jaminan bahwa sistem sedang beroperasi seperti yang diharapkan.