Jumat, 31 Oktober 2008

Percepatan Reformasi Manajemen Keuangan Daerah

BPK menyadari bahwa dalam masa 10 tahun paska reformasi nasional, perbaikan manajemen keuangan negara dan daerah masih dalam masa transisi. Belum seluruh entitas telah mengelola keuangan negara sesuai dengan peraturan, tertib, ekonomis, efisien, efektif, akuntabel dan transparan dengan memperhatikan keadilan dan kepatutan. Belum seluruh entitas mampu menghasilkan laporan keuangan yang akuntabel dan transparan sesuai dengan standar akuntansi yang berlaku. Namun yang patut diingat adalah kejelasan tahapan menjadi prasyarat bagi keberhasilan reformasi keuangan daerah. Action plan dalam menuntaskan permasalahan sistemik diperlukan agar proses transisi tidak berlarut dan semua upaya mengarah pada tujuan akhir reformasi yaitu terwujudnya tata kelola pemerintahan yang baik (good governance).

PERCEPATAN REFORMASI MANAJEMEN
KEUANGAN DAERAH

Drs. Imran Ak

Pendahuluan


Kehidupan berbangsa dan bernegara kita mengalami perubahan besar sejak awal bergulirnya era reformasi tahun 1998. Perubahan mendasar tersebut paling tidak menyentuh sistem politik, pemerintahan, ekonomi dan keuangan negara. Politik penguasa kita sudah mulai berubah dari gaya otoriter menjadi lebih demokratis. Pemerintahan yang dibangun juga tidak lagi bersifat sentralistis namun mulai mengakomodir kebutuhan otonomi yang lebih luas di berbagai daerah. Di samping itu sendi perekonomian tidak lagi terlalu bertumpu pada intervensi kebijakan pemerintah melalui berbagai BUMN-nya namun lebih bersandar pada mekanisme pasar. Yang tidak kalah pentingnya adalah keuangan negara yang sebelumnya dikelola secara ”amburadul” mulai diarahkan pada sistem yang lebih transpran dan akuntabel.

Perubahan paradigma pengelolaan keuangan negara tersebut tentunya menuntut partisipasi aktif berbagai pihak karena perbaikan tata kelola keuangan negara merupakan tanggung jawab bersama. Banyak pihak yang berkepentingan terhadap transparansi dan akuntabilitas keuangan negara antara lain BPK, lembaga perwakilan, pemerintah (pimpinan entitas, aparat pengawas dan lembaga penegak hukum), publik (lembaga swadaya masyarakat, lingkungan akademisi, dunia profesi dan kalangan media pers), bahkan dunia internasional (negara donor dan kreditor). Satu hal yang perlu dicatat adalah angin reformasi tersebut tidak hanya berhembus di pusat tapi juga menerpa hingga ke tingkat pemerintahan di daerah. Seberapa cepat daerah merespon perubahan paradigma tersebut menentukan keberhasilan reformasi manajemen keuangan daerah. Makalah ini mencoba mengulas mengenai dampak dari proses reformasi keuangan negara terhadap tata kelola keuangan daerah dan strategi yang diperlukan mempercepat tercapainya good governance di daerah.

Reformasi Keuangan Negara

Sebelum era reformasi nasional bergulir, Keuangan Negara Indonesia dikelola secara tidak akuntabel dan tidak transparan. Payung hukum pengelolaan keuangan negara bersandar pada produk peningggalan kolonial Belanda yang dikenal dengan ICW (Indische Comptabiliteit Wet/Undang Undang Perbendaharaan Hindia Belanda). Sistem penganggaran pada saat itu masih memisahkan antara anggaran rutin dan pembangunan yang membuka celah duplikasi pembiayaan. Pengelolaan utang kala itu juga tidak memperhatikan keseimbangan antar generasi. Utang atau pinjaman luar negeri diklasifikasikan sebagai pendapatan pembangunan sehingga timbul kesan tidak perlu dibayar kembali dan menimbulkan warisan utang kepada generasi berikutnya. Pada saat itu setiap instansi pemerintahan pun bebas mengelola dana non-budegeter di luar mekanisme APBN.

Di samping itu Pemerintah belum memiliki mekanisme akuntabilitas yang jelas. Perhitungan Anggaran sebagai satu-satunya laporan keuangan yang disampaikan kepada DPR juga kurang informatif karena dihasilkan dari sistem akuntansi yang tidak memadai. Dengan metode pembukuan tunggal dan menggunakan basis kas sangat sulit bagi Pemerintah kala itu untuk menghasilkan Neraca Kekayaan Negara. Laporan Keuangan BUMN juga belum diintegrasikan ke dalam Laporan Keuangan Pemerintah Pusat sehingga gambaran kekayaan negara secara utuh tidak pernah terwujud.

Reformasi keuangan negara dimulai tahun 2003 dengan terbitnya paket UU di bidang Keuangan Negara. Paket UU tersebut yaitu UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan atas Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Ketiga paket UU ini mendasari pengelolaan keuangan negara yang mengacu pada international best practices yaitu akuntabilitas berorientasi pada hasil, profesionalitas, proporsionalitas, keterbukaan dalam pengelolaan keuangan negara dan pemeriksaan keuangan oleh badan pemeriksa yang bebas dan mandiri. Berbagai perubahan mendasar yang terjadi setelah itu antara lain penerapan anggaran terpadu yang tidak lagi memisahkan anggaran rutin dan pembangunan. Pemerintah juga memperkenalkan mekanisme pembiayaan dalam LRA dimana utang atau bantuan luar negeri dicatat sebagai penerimaan pembiayaan yang mesti dibayar kembali. Seluruh kegiatan entitas pemerintahan juga sedang diupayakan untuk dibiayai dari sumber APBN dengan menertibkan dana non-budgeter pada setiap instansi.

Proses reformasi keuangan negara terus berlanjut dengan diterbitkannya berbagai peraturan pelaksanaan seperti Sistem Akuntansi dan Pelaporan Keuangan Pemerintah Pusat (Peraturan Menteri Keuangan Nomor 59/PMK.06/2005), Standar Akuntansi Pemerintahan (PP No, 24 Tahun 2005), dan Pelaporan Keuangan dan Kinerja Instansi Pemerintahan (PP No. 8 Tahun 2006). Diperkenalkannya sistem pembukuan berpasangan (double entry) dan basis akrual memungkinkan Pemerintah untuk mulai menyusun Neraca. Laporan pertanggungjawaban keuangan Pemerintah juga telah diperjelas jenis, format, unsur dan mekanisme penyusunan dan penyampaiannya. Laporan keuangan tersebut setidak-tidaknya terdiri dari Laporan Realisasi Anggaran (LRA), Neraca, Laporan Arus Kas (LAK) dan Catatan atas Laporan Keuangan (CaLK) yang disusun secara berjenjang dengan mengikuti standar akuntansi pemerintah. Laporan keuangan pemerintah pusat/daerah yang telah diperiksa oleh BPK harus disampaikan kepada DPR/DPRD selambat-lambatnya 6 (enam) bulan setelah berakhirnya tahun anggaran yang bersangkutan.

Reformasi Keuangan Daerah

Reformasi manajemen keuangan daerah sebenarnya sudah dimulai sebelum paket UU di bidang Keuangan Negara ditetapkan yaitu dengan terbitnya UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah, UU No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, dan PP No. 105 Tahun 2000 tentang Pokok-pokok Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah. Namun payung hukum tersebut belum dilengkapi dengan berbagai aturan pelaksanaan. Di samping itu perubahan paradigma pengelolaan Keuangan Negara tahun 2003-2004 menyebabkan manajemen keuangan daerah harus disinkronkan dengan tata kelola keuangan negara. Reformasi manajemen keuangan daerah “Jilid II” berlanjut dengan terbitnya UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah dan PP No. 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah yang merevisi UU No. 22 Tahun 1999, UU No. 25 Tahun 1999 dan PP No. 105 Tahun 2000.

Kekosongan aturan pelaksanaan dan sinkronisasi dengan aturan keuangan negara telah menimbulkan berbagai kendala dalam tataran implementasi. Peraturan perundang-undangan tersebut mewajibkan Pemda menyampaikan pertanggungjawaban atas pengelolaan keuangan daerah dalam bentuk laporan keuangan, yang terdiri dari Neraca, LRA, LAK, dan Catatan atas Laporan Keuangan yang disajikan sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan. Karena SAP pada masa awal belum terbit, banyak Pemda yang mencari-cari sendiri referensi atau ketentuan dalam menyusun Laporan Keuangan seperti merujuk kepada Pernyataan Standar Akuntansi Keuangan (PSAK) yang berlaku untuk komersial, Draf Publikasian Standar Akuntansi Pemerintahan, Keputusan Menteri Dalam Negeri No. 29 tahun 2002 dan bahkan International Public Sector Accounting Standard (IPSAS).

Setelah SAP diberlakukan dengan Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 2005 permasalahan baru muncul. Perbedaan klasifikasi akun antara SAKD (yang sudah lebih dulu ada) dengan SAP menyebabkan output SAKD harus dikonversi terlebih dahulu untuk menghasilkan laporan keuangan sesuai SAP. Imlementasi sistem akuntansi keuangan daerah juga terkendala dengan faktor SDM yang kurang memadai. Sebagian besar pelaksana belum sepenuhnya “melek” akuntansi karena mereka terbiasa dengan tata pembukuan tunggal (single entry) Perubahan bentuk laporan keuangan tidak serta merta dapat dipahami oleh para pelaksana. Sistem pembukuan yang digunakan sebelumnya tidak memungkinkan suatu entitas menghasilkan neraca, sehingga pelaksana terkendala dalam menyusun neraca awal sebelum akhirnya KASP menerbitkan Buletin Teknis penyusunan Neraca Awal dan Konversi Laporan Keuangan Pemda.

Minimnya insentive pada fungsi akuntansi satker menyebabkan SDM berlatar belakang akuntansi lebih cenderung memilih satker lain atau berkarir di perusahaan swasta yang menjanjikan kompensasi yang tinggi. Dukungan teknologi informasi berbasis komputer juga belum sinkron dan masih perlu banyak penyempurnaan. Untuk menutupi kekurangan tersebut banyak Pemda mengambil “jalan pintas” dengan menyewa konsultan dalam rangka penyusunan Laporan Keuangan. Penggunaan konsultan menimbulkan perbedaan persepsi yang beragam karena sebagian besar konsultan tidak memiliki latar belakang pengetahuan tentang pengelolaan keuangan negara. Disamping itu penyusunan laporan keuangan secara instan menyebabkan informasi keuangan tidak dapat ditelusuri ke dokumen sumber, tidak layak audit dan tidak dapat diperbandingkan dengan Pemda lainnya.

Baik buruknya transparansi dan akuntabilitas keuangan daerah tercermin dari opini BPK atas laporan keuangan Pemda. Sesuai dengan UU No. 15 Tahun 2004 BPK dapat memberikan 4 jenis opini yaitu Wajar Tanpa Pengecualian/WTP (Unqualified Opinion ), Wajar Dengan Pengecualian/WDP (Qualified Opinion), Tidak Menyatakan Pendapat (Disclaimer of Opinion) dan Tidak Wajar (Adverse Opinion). Opini menunjukkan kesesuaian laporan keuangan tersebut dengan Standar Akuntansi Pemerintahan. BPK tidak menyatakan pendapat dalam hal adanya pembatasan lingkup pemeriksaan, auditor tidak independen dalam penugasan atau sistem pengendalian intern tidak dapat diandalkan. Dari keempat jenis opini tersebut opini WTP (Unqualified Opinion) merupakan yang terbaik sedangkan opini Tidak Wajar (Adverse Opinion) merupakan kondisi terburuk.

Belum memadainya kualitas pertanggungjawaban Pemda tercermin dari hasil pemeriksaan BPK atas Laporan Keuangan Pemda pada masa transisi 2005-2006. Hasil pemeriksaan terhadap sebanyak 344 LKPD Tahun 2005, BPK memberi opini WTP pada 18 LKPD (5%), opini WDP pada 291 LKPD (85%), opini Disclaimer pada 18 LKPD (5%) dan opini Tidak Wajar pada 17 LKPD (5%). Kondisi bahkan cenderung menurun pada tahun 2006. Hasil pemeriksaan BPK terhadap 362 LKPD Tahun 2006, BPK memberi opini WTP pada 3 LKPD (1%), opini WDP pada 282 LKPD (78%), opini Disclaimer pada 58 LKPD (16%), dan Tidak Wajar pada 19 LKPD (5%).

Hasil pemeriksaan LKPD menunjukkan bahwa masih banyak kelemahan sistem pengendalian intern dan ketidakpatuhan kepada peraturan perundang undangan terkait pelaksanaan APBD. Pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan daerah belum diselenggarakan dengan tertib, terbuka dan dapat dipertanggungjawabkan (akuntabel). Diantara masalah yang paling banyak ditemukan adalah (i) pertanggungjawaban keuangan tidak disertai dengan bukti bukti pengeluaran yang lengkap, benar, dan syah, (ii) pembebanan anggaran tidak tepat, (iii) penggunaan anggaran tidak hemat, (iv) penyelesaian UUDP/uang muka yang berlarut larut, dan (v) kegiatan pembiayaan di luar mekanisme pengelolaan APBD.

Kondisi ini antara lain terjadi karena 2 faktor yaitu lemahnya fungsi pengawasan internal dan kurangnya komitmen Pemda untuk menindaklanjuti rekomendasi BPK. Bawasda sebagai “mata dan telinga” pimpinan dalam mendeteksi penyimpangan tidak berfungsi optimal. Keterbatasan kemampuan dan jumlah APIP telah menyebabkan proses reviu Laporan Keuangan Pemda tidak memadai. Dengan menandatangani Laporan Keuangan Pemda, Gubernur/Bupati/Walikota sebenarnya secara implisit berupaya menjamin kebenaran, kelengkapan dan validitas informasi keuangan serta efektivitas sistem pengendalian intern dan kepatuhan entitas terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku. Hal ini tercermin dalam butir-butir pernyataan dalam Management Representative Letter yang disampaikan kepada BPK pada akhir pemeriksaan laporan keuangan. Proses reviu laporan keuangan Pemda oleh Bawasda pada umumnya tidak sepenuhnya diarahkan untuk menjamin bahwa butir-butir pernyataan dalam MRL tersebut telah dipenuhi.

Ketidakseriusan pemerintah dalam menindaklanjuti rekomendasi BPK terlihat pada pemantauan tindak lanjut hasil pemeriksaan BPK. Ikhtisar Hasil Pemeriksaan BPK Semester I TA 2006 menunjukkan bahwa dari 15.414 temuan pemeriksaan dengan nilai sebesar Rp60.353,12 miliar dan US$449,92 ribu di lingkungan Pemda, telah ditindaklanjuti 5.586 temuan pemeriksaan dengan nilai sebesar Rp15.046,56 miliar. Sisa temuan sebanyak 9.828 temuan pemeriksaan dengan nilai sebesar Rp45.306,56 miliar dan US$449,92 ribu sampai dengan akhir semester I TA 2006 belum ditindaklanjuti oleh Pemerintah Daerah. Rendahnya tingkat tindaklanjut atas rekomendasi BPK dapat mengakibatkan munculnya permasalahan berulang karena akar permasalahannya tidak segera diselesaikan. Untuk itu dibutuhkan komitmen dari semua pimpinan entitas pemerintahan termasuk para gubernur, bupati dan walikota berserta jajarannya untuk segera menindaklanjuti rekomendasi BPK.

Strategi Percepatan Reformasi

BPK sangat menaruh perhatian atas ketertiban adminstrasi keuangan daerah. Dengan semakin tertibnya administrasi keuangan daerah maka beban tugas BPK menjadi lebih ringan. Auditor BPK dapat mengandalkan data keuangan yang dihasilkan oleh lingkungan pengendalian yang tertib. Dengan menggunakan ukuran uji petik yang lebih sedikit, seluruh asersi manajemen atas kewajaran LKPD dapat diuji oleh auditor dengan tingkat keyakinan yang tinggi sehingga risiko audit dapat diminimalisir. Di samping alasan yang bersifat teknis tersebut, BPK juga mengemban visi dan misi yang bersifat lebih strategis sebagaimana tercermin dalam Renstra BPK 2005-2010 yaitu mendorong terwujudnya tata kelola pemerintahan yang baik.
Untuk itu BPK melakukan berbagai upaya untuk mencapai visi dan misi tersebut. BPK selalu memberikan pertimbangan atas berbagai usulan pemerintah tentang peraturan pelaksanaan seperti pernah dilakukan atas Rancangan Peraturan Pemerintah tentang Sistem Pengendalian Intern dan Standar Akuntansi Pemerintah. Dalam rangkaian HUT BPK ke 60 beberapa tahun yang lalu, BPK juga pernah menyelenggarakan acara penganugrahan penghargaan kepada Pemda yang telah melakukan upaya maksimal dalam memperbaiki laporan keuangan. BPK memahami bahwa di antara kondisi umum yang belum baik ini masih ada pemerintah daerah yang telah menyiapkan organisasi, sumber daya manusia, infrastruktur, sistem dan prosedur pelaporan keuangan serta publikasi atas laporan keuangan yang telah diaudit. Apresiasi BPK kepada Pemda tersebut tidak diagendakan secara rutin namun sekedar stimulus bagi Pemda yang lain agar berupaya secara maksimal untuk menghasilkan LKPD yang dapat ditelusuri (traceable), layak audit (auditable), akuntabel dan transparan.

BPK menyadari bahwa berbagai penyimpangan yang ditemukan BPK selama ini sebenarnya merupakan gejala saja. Hasil pemeriksaan BPK menunjukkan bahwa kelemahan yang bersifat sistemik menjadi penyebab utama belum baiknya kualitas akuntabilitas keuangan daerah. Untuk itu perbaikan harus dilakukan secara komprehensif dan tidak bersifat “tambal sulam”. Sebagaimana diatur dalam UU No. 15 Tahun 2004, entitas wajib menindaklanjuti rekomendasi BPK dalam waktu 60 hari kerja setelah hasil pemeriksaan disampaikan. Namun untuk membenahi sistem memang perlu waktu lebih lama dari deadline 60 hari tersebut. Oleh karena itu BPK mendorong pemerintah merumuskan rencana aksi yang diperlukan untuk memperbaiki sistem dengan timeframe yang jelas.

Upaya tersebut telah dimulai BPK melalui serangkaian pertemuan dengan para pimpinan entitas pada 16 kementerian/lembaga yang membidangi masalah politik, hukum dan keamanan pada awal tahun 2007. Dalam pertemuan itu BPK dan auditee membahas berbagai permasalahan yang selama ini selalu ditemukan termasuk penyebab utama kualitas laporan keuangan yang belum baik. Permasalahan tersebut antara lain belum optimalnya pelaksanaan SAI (SAK dan SABMN), kurang efektifnya proses reviu laporan keuangan, belum memadainya dukungan piranti lunak sistem, prosedur dan kebijakan akuntansi, infrastruktur teknologi informasi serta SDM berlatar belakang akuntansi dan komputer. Untuk memecahkan masalah tersebut memang tidak semudah membalikkan telapak tangan, namun membutuhkan waktu yang lama, dana yang besar dan komitmen pimpinan dan pelaksana yang tinggi. Untuk itu BPK meminta auditee menuangkan dalam bentuk action plan yang jelas yang mencakup rincian program/kegiatan, jangka waktu, unit penanggung jawab dan ketersediaan anggaran. Action plan tersebut nantinya akan menjadi kriteria dalam menilai keseriusan entitas dalam mengimplementasikannya.

1 komentar:

saracens mengatakan...

Terimakasih atas informasinya, sangat membantu.
salam kenal dari saya mahasiswa fakultas Ekonomi :)