PERAN AKUNTANSI DAN AUDIT DALAM TRANSFORMASI TATA KELOLA (GOOD GOVERNANCE)INSTANSI PEMERINTAHAN YANG AKUNTABEL, TRANSPARAN, DAN BERBASIS KINERJA

Dr. Cris Kuntadi, C.P.A.

PENDAHULUAN
Transformasi paradigmatik pengelolaan keuangan Negara didorong oleh aspek-aspek filosofis yang melandasinya seperti aspirasi, desentralisasi, partisipasi, keadilan, demokratisasi, transparansi, keadilan, dan akuntabilitas, serta nilai uang (value for money). Kegiatan pemerintahan dan pelayanan publik harus lebih diorientasikan pada penenuhan aspirasi masyarakat dari pada aspirasi pemerintahan atasan. Efektivitas penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan publik memerlukan keterlibatan dan peran masyarakat dan bawahan dalam proses pembuatan kebijakan dan tindakan. Perlu dijaga keseimbangan antara tuntutan akan terpenuhinya kewajiban masyarakat sebagai wajib pajak dengan hak masyarakat untuk memperoleh pelayanan yang memadai.

Perlu ditanamkan kesadaran kepada pejabat dan aparatur pemerintah bahwa dana yang digunakan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan publik adalah dana publik yang pengelolaannya mendasarkan pada prinsip ekonomis, efisien dan efektif (3E) serta akuntabel. Efisiensi dan efektivitas pengelolaan keuangan negara mencakup: perencanaan, pelaksanaan dan pengendalian/pengawasan.

Hal tersebut di atas merupakan wujud dari good governance yang diterjemahkan sebagai pengambilan keputusan dalam pengelolaan sumber daya melalui proses yang dapat dipertanggungjawabkan, transparan, akuntabel, dan efektif dalam pelayanan publik. Ada beberapa karakteristik pada tata kelola yang baik, yaitu: a) fokus pada tujuan organisasi dan manfaatnya bagi masyarakat; b) pelaksanaan secara efektif dengan tupoksi yang jelas; c) mempromosikan nilai-nilai untuk seluruh organisasi dan menunjukkan nilai-nilai good governance melalui perilaku; d) mengambil keputusan yang transparan dan mengelola risiko; e) mengembangkan kapasitas dan kapabilitas lembaga agar efektif; dan f) mempertimbangkan seluruh stakeholder dan menyusun pertanggungjawaban yang realistis.

Isu good governance merupakan salah satu kunci bangkitnya Indonesia dari keterpurukan. Implementasinya harus menyeluruh baik di sektor publik maupun sektor privat. Penyakit korupsi yang kronis di Indonesia juga disebabkan, adanya misgovernance. Dengan demikian, penegakan good governance menjadi mutlak diperlukan. Di antaranya melalui reformasi governance atau tata kelola sektor publik, khususnya yang terkait dengan pengelolaan keuangan negara yang bertujuan untuk menigkatkan kinerja dan transparansi serta akuntabilitas pengelolaan keuangan. Hal ini menciptakan kondisi ideal sesuai dengan amanat UUD 1945.

TATA KELOLA PEMERINTAHAN YANG BAIK (GOOD GOVERNMENT GOVERNANCE)
Reformasi tata kelola keuangan negara/daerah telah digulirkan oleh pemerintah pusat, yang merupakan langkah maju khususnya dalam menata sistem pemerintahannya. Reformasi tata kelola keuangan negara/daerah secara ideal tidak hanya mencakup reformasi akuntansi keuangannya. Namun demikian, reformasi akuntansi sektor publik merupakan sesuatu yang sangat fundamental khususnya bagi pengelolaan keuangan negara. Reformasi ini, secara substantif mengandung pengertian pengelolaan sumber-sumber daya daerah secara ekonomis, efisien, efektif, transparan, dan akuntabel dalam rangka peningkatan kesejahteraan dan pemberdayaan masyarakat.

Paket undang-undang bidang keuangan negara telah memberikan landasan/payung hukum di bidang pengelolaan dan administrasi keuangan negara/daerah. Undang-undang ini dimaksudkan pula untuk memperkokoh landasan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dalam rangka pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah, kepada daerah telah diberikan kewenangan yang luas, demikian pula dana yang diperlukan untuk menyelenggarakan kewenangan itu. Agar kewenangan dan dana tersebut dapat digunakan dengan sebaik-baiknya untuk penyelenggaraan tugas pemerintahan di daerah, diperlukan kaidah-kaidah sebagai rambu-rambu dalam pengelolaan keuangan daerah.

Otonomi Daerah merupakan upaya pemberdayaan daerah dalam pengambilan keputusan daerah secara lebih leluasa dan bertanggung jawab untuk mengelola sumber daya yang dimiliki sesuai dengan kepentingan, prioritas, dan potensi daerah sendiri. Kewenangan yang luas, utuh dan bulat yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, pengendalian dan evaluasi pada semua aspek pemerintahan ini, pada akhirnya harus dipertanggungjawabkan kepada pemberi wewenang dan masyarakat. Penerapan otonomi daerah seutuhnya membawa konsekuensi logis berupa pelaksanaan penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan daerah berdasarkan manajemen keuangan yang sehat. Oleh karena itu, diperlukan sistem pengelolaan keuangan negara yang baik dalam rangka mengelola keuangan negara secara transparan, ekonomis, efisien, efektif dan akuntabel.

Perubahan pendekatan akuntansi pemerintah daerah dari single entry menuju double entry merupakan perubahan yang cukup revolusioner. Kesiapan SDM pada kementerian negara/lembaga (KL) dan daerah umumnya kurang memiliki latar belakang bidang akuntansi. Oleh karena itu, penerapan pendekatan baru ini relatif akan menghadapi banyak kendala yang cukup besar. Meskipun KL dan sebagian pemerintah daerah sudah memiliki software akuntansi, akan tetapi karena penguasaan terhadap akuntansi masih belum memadai, maka kualitas laporan keuangan yang dihasilkan juga menjadi tidak memenuhi kaidah pelaporan keuangan normatif sesuai yang disyaratkan Standar Akuntansi Pemerintahan.

Sebagai buktinya, selama tahun 2004-2007, Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) selalu mendapat opini “Tidak Menyatakan Pendapat” (TMP) atau disclaimer opinion dari BPK. Sedangkan untuk tahun anggaran 2007, laporan keuangan kementrian negara/lembaga (LKKL) menunjukkan opini yaitu: 16 LKKL dengan opini “Wajar Tanpa Pengecualian” (WTP), 31 LKKL dengan opini “Wajar Dengan Pengecualian” (WDP), 37 LKKL mendapat opini “Tidak Memeberikan Pendapat” (TMP), dan satu LKKL mendapat opini “Tidak Wajar” (TW).

Data tersebut memperlihatkan buruknya tata kelola keuangan negara yang berarti konsep good governance belum diterapkan secara optimal di Indonesia. Oleh karena itu, diperlukan peran maksimal akuntan dan auditor (pemeriksa) dalam perbaikan sistem pengelolaan keuangan yang transparan dan akuntabel untuk terciptanya good governance dan clean government.

PERAN AKUNTAN DALAM PENERAPAN GOOD GOVERNANCE
Peran akuntan tidak bisa terlepas dari penerapan prinsip good governance termasuk pada sektor Pemerintah. Akuntan dan auditor pemerintah mempunyai kewajiban menerapkan prinsip-prinsip good governance yang meliputi prinsip kewajaran (fairness), akuntabilitas (accountability), transparansi (transparency), dan responsibilitas (responsibility). Dalam hubungannya dengan prinsip pengelolaan yang baik, peran akuntan secara signifikan di antaranya:
1. Prinsip kewajaran (fairness)
Laporan keuangan pemerintah dikatakan wajar bila memperoleh opini atau pendapat wajar tanpa pengecualian dari BPK. Laporan keuangan yang wajar berarti tidak mengandung salah saji material, disajikan secara wajar sesuai prinsip akuntansi berterima umum di Indonesia (dalam hal ini Standar Akuntansi Pemerintahan).
Peran BPK sebagai auditor independen memberikan keyakinan atas kualitas informasi keuangan dengan memberikan pendapat yang independen atas kewajaran penyajian informasi pada laporan keuangan. Kegunaan informasi akuntansi dalam laporan keuangan akan dipengaruhi adanya kewajaran penyajian yang dapat dipenuhi jika data yang ada didukung adanya bukti-bukti yang syah dan benar serta penyajiannya yang memadai (full disclosure). Dengan prinsip fairness ini, paling tidak auditor berperan membantu pihak stakeholders (DPR/DPRD, DPD, dan masyarakat) dalam menilai perkembangan dan kualitas tata kelola keuangan negara.

2. Prinsip akuntabilitas
Merupakan tanggung jawab masing-masing kementerian negara/lembaga dan pemerintah daerah untuk melakukan pengawasan yang efektif melalui aparat pengawasan fungsional pemerintah (APIP). Internal audit tersebut mempunyai tugas utama membantu manajemen untuk menjamin terwujudnya kepemerintahan yang baik melalui pengawasan intern yang bertujuan membantu unsur manajemen pemerintahan dalam meningkatkan kinerjanya diantaranye dengan melakukan tinjauan atas reliabilitas dan integritas informasi dalam laporan keuangan, laporan operasional serta parameter yang digunakan untuk mengukur, melakukan klasifikasi dan penyajian dari laporan tersebut. Untuk alasan itu, profesi akuntan sangat diperlukan dan mempunyai peranan penting untuk menegakkan prinsip akuntabilitas.

3. Prinsip transparansi
Prinsip dasar transparansi berhubungan dengan kualitas informasi yang disampaikan perusahaan. Kepercayaan stakeholders akan sangat tergantung pada kualitas penyajian informasi yang disampaikan pemerintah. Oleh karena itu pejabat pengelola keuangan dituntut menyediakan informasi jelas, akurat, tepat waktu dan dapat dibandingkan dengan indikator yang sama. Untuk itu informasi yang disajikan pemerintah harus diukur, dicatat, dan dilaporkan sesuai prinsip dan standar akuntansi yang berlaku. Prinsip ini menghendaki adanya keterbukaan dalam melaksanakan proses pengambilan keputusan dan keterbukaan dalam penyajian yang lengkap atas semua informasi yang dimiliki.

4. Prinsip responsibilitas
Prinsip ini berhubungan dengan tanggung jawab pemerintah kepada masyarakat/warga negara. Prinsip ini juga berkaitan dengan kewajiban untuk mematuhi semua peraturan dan hukum yang berlaku.
Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara antara lain menyatakan bahwa Pemerintah (pusat dan daerah) wajib membuat pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD dalam bentuk laporan keuangan yang telah diaudit oleh BPK (Badan Pemeriksa Keuangan). Laporan keuangan ini terdiri atas Laporan Realisasi APBD, Neraca, Laporan Arus Kas dan Catatan atas Laporan Keuangan. Hal ini menuntut kemampuan manajemen pemerintahan daerah untuk mengalokasikan sumber daya secara efisien dan efektif. Kemampuan ini memerlukan informasi akuntansi sebagai salah satu dasar penting dalam pengambilan keputusan alokasi sumber daya ekonomis. Laporan-laporan ini dapat dihasilkan dengan diterapkannya suatu sistem dan prosedur akuntansi yang integral dan terpadu dalam pengelolaan keuangan daerah.

Sistem akuntansi pemerintah harus ditunjang dengan pembenahan tata kelola keuangan daerah lainnya, yang mendukung upaya penyempurnaan sistem. Sumber daya manusia pelaksana sistem harus diberikan pemahaman yang memadai, pengguna laporan keuangan (stakeholders) juga harus memahami peran dan fungsinya, serta bagaimana memanfaatkan laporan keuangan.

PERAN BPK DALAM PENEGAKAN TRANSPARANSI DAN AKUNTABILITAS KEUANGAN NEGARA
Transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara merupakan pondasi utama bagi terciptanya good governance yang merupakan persyaratan mutlak dalam demokrasi dan ekonomi yang sesungguhnya. Transparansi dan akuntabilitas juga merupakan faktor utama agar Indonesia tidak terperosok dalam krisis seperti 1997-1998. Indonesia saat ini harus berjuang agar tidak terkena dampak berkelanjutan dari krisis ekonomi global. Dalam keadaaan kurang berfungsinya kebijakan moneter, semakin besar harapan ditujukan pada kebijakan fiskal mengatasi krisis dan menggerakan perekonomian.

Kebijakan fiskal saat ini sulit mencapai tujuan yang diharapkan tanpa transparansi dan akuntabilitas fiskal. Di sisi lain, masih ada aturan perundang-undangan yang saling bertentangan, seperti UU Perpajakan atau adanya lembaga negara yang tidak taat pada hukum. Hal-hal tersebut mengakibatkan pembatasan pemeriksaan.
Pemerintah juga dinilainya sangat lamban menindaklanjuti rekomendasi dan saran pemeriksaan BPK, padahal perbaikan tata kelola keuangan negara merupakan kunci pokok bagi pencegahan korupsi secara preventif.

Salah satu contoh kelambanan pemerintah adalah ditemukannya ribuan rekening liar, termasuk rekening pribadi pejabat negara yang sudah lama meninggal dunia, dan akibat ketiadaan konsolidasi keuangan yang baik, pemerintah tidak tahu posisi keuangan setiap saat. Pemeriksaan BPK menemukan peningkatan jumlah rekening liar dari 957 pada 2004 menjadi 2.240 rekening dengan nilai sebesar Rp1,3 triliun pada 2007.

Contoh lain adalah jadwal waktu pengeluaran belanja pemerintah pusat dan pemerintah daerah. BPK menemukan bahwa terjadi penumpukan anggaran baik di pusat maupun di daerah, dan realisasi pengeluaran anggaran baru berlangsung menjelang kuartal keempat tahun anggaran, terutama bulan Desember. Di samping itu, belum adanya program yang terpadu dari pemerintah untuk mengimplementasikan paket ketiga UU Bidang Keuangan Negara, sehingga kualitas laporan keuangan pemerintah pusat dan daerah empat tahun terakhir jauh dari menggembirakan.

Oleh karena itu, BPK telah mengambil enam inisiatif (beyond its call of duty) untuk mendorong percepatan pembangunan sistem pembukuan dan manajemen keuangan negara. Keenam inisiatif itu adalah:
1. Pemerintah daerah menandatangani manajemen representatif.
2. Pemerintah daerah menentukan kapan mencapai oponi WTP (wajar tanpa pengecualian).
3. Pemerintah daerah menggunakan universitas setempat dan BPKP untuk memperbaiki sistem keuangan daerah.
4. Mendorong perombakan struktural Badan Layanan Umum (BLU) BUMN, agar menjadi lebih mandiri dan korporatis.
5. DPRD membentuk panitia akuntabilitas publik untuk mendorong pemerintah daerah dan menindaklanjuti temuan BPK.
6. dalam lingkungan makro, ditingkat Departemen, Depdagri, Depkeu dan departemen teknis berkoordinasi untuk menyusun suatu desain dalam melaksanakan paket tiga UU Keuangan Negara tahun 2003-2004.

Keenam inisiatif BPK itu telah mulai menunjukkan tanda-tanda yang positif, dan berbagai instansi pemerintah pusat dan daerah telah menyusun program aksinya masing-masing untuk meningkatkan opini BPK atas laporan keuangan mereka. Walaupun kondisi umum pengelolaan keuangan negara dan daerah masih menunjukan berbagai kelemahan. BPK menilai terdapat beberapa institusi pemerintahan yang telah mampu memperbaiki kelemahan-kelemahannya.