Antara Migas dan Batubara: Bagaimana Negara Berbisnis untuk Rakyatnya

Aep Saefuddin Rizal (Tenaga Ahli BPK)

Polemik berkepanjangan antara pemerintah dengan kontraktor pertambangan batubara mencapai puncaknya dengan tindakan represif Pemerintah melakukan pencekalan terhadap 6 pimpinan perusahaan tambang batubara yang dengan sadar memotong hak royalti negara dari hasil penambangan batubara.

Tulisan ini dimaksudkan untuk memahami bagaimana negara melaksanakan penguasaan dan pengusahaan sumber daya alam yang terkandung di dalam bumi Indonesia sebagaimana diamanatkan pasal 33 UUD 1945, dengan membandingkan perlakuan negara dalam menguasai dan mengusahakan minyak dan gas bumi (migas) yang berbeda dengan perlakuan negara terhadap batubara dan tambang umum lainnya.
Walaupun hak penguasaan dan pengusahaan negara datang dari dasar filosofis yang sama yaitu Pasal 33 UUD 1945, dan dilaksanakan oleh institusi yang sama pula yaitu Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral, tetapi dalam operasionalisasi kebijakannya sungguh berbeda.

Persamaan mendasar dari penguasaan oleh negara terhadap kedua jenis tambang strategis tersebut adalah tujuannya untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Tidaklah mudah untuk mencapai tujuan tersebut karena terkait dengan kebijakan publik yang harus memenuhi rasa keadilan semua pihak, oleh karena itu menjadi tugas Pemerintah untuk selalu berdiri di atas kepentingan seluruh rakyat Indonesia termasuk kepentingannya dalam penguasaan dan pengusahaan sumber daya alam milik bangsa Indonesia.


Apabila saat ini masih ada suara sumbang tentang kebijakan publik yang pro pengusaha, pro investor dan mengabaikan hak-hak dasar warga negara tentu hal ini harus dikoreksi sesuai tujuan filosofisnya apakah penguasaan dan pengusahaan sumber daya alam tersebut telah dilakukan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat atau kemakmuran pengusaha. Kalau untuk kemakmuran rakyat, rakyat yang mana?

Kenyataannya rakyat negeri seberang kotanya lebih gemerlap dan listriknya lebih terjamin karena lancarnya pasokan kontrak jangka panjang LNG dan batubara dari bumi pertiwi, sungguh ironis dibandingkan nasib rakyat pemilik sumber energi tersebut yang listriknya byarr-pet, bahkan diperintahkan untuk semakin berhemat pula. Anjuran untuk berhemat adalah mulia tetapi lebih tepat dialamatkan kepada mereka yang boros energi atau pengguna energi yang tidak produktif. Diantara bangsa-bangsa Asia, angka rata-rata konsumsi energi primer negeri ini dalam ton oil equivalen*) hanya 0,469 ton perkapita pertahun, sedikit diatas Pakistan(0,337) dan Philipina(0,255) tetapi jauh dibawah Bangladesh (1.251) apalagi Singapura (10.851), negara yang tidak memiliki kekayaan alam energi bersumberkan fosil.

Demikian pula diantara bangsa-bangsa dunia, rakyat kita termasuk bangsa yang hemat energi. Persamaan berikutnya dari kedua komoditas tersebut adalah bahwa keduanya merupakan sumber energi yang tidak terbarukan. Dengan cadangan terbukti yang dimiliki dan tingkat eksploitasi yang massif seperti sekarang ini keberadaannya di bumi Indonesia hanya tinggal beberapa tahun lagi*) (minyak 12,4 tahun, batubara 25 tahun; cadangan dunia: minyak 41,6 tahun; batubara 133 tahun). Sungguh menyedihkan, saat negara lain masih berjaya dengan kekayaan energinya, kita akan menjadi bangsa yang tergantung dan menjadi penonton.

Tanpa upaya yang sungguh-sungguh untuk menemukan cadangan baru, wajar apabila sebagian warga negara mulai mempertanyakan bagaimana hak anak-cucu kita terhadap kekayaan alam ini apabila kakek-buyutnya melakukan pengurasan besar-besaran pada masanya. Para pemuja romantisme kehidupan ini menyatakan bahwa kita hanya meminjam bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dari generasi yang akan datang, tentunya sebagai peminjam kita harus lebih tahu diri.

Uraian diatas membahas bagaimana persamaan pemahaman kita terhadap kedua jenis komoditas tambang yang tergolong strategis ini, tetapi sebagaimana diuraikan terdahulu, walaupun dikelola oleh kementerian yang sama (Departemen ESDM) nyatanya perlakuan terhadap minyak dan gas bumi jauh berbeda dibandingkan perlakuan terhadap batubara dan tambang lainnya. Perbedaan tersebut adalah sebgai berikut.

1. Pola Hubungan Negara dengan Kontraktor

Minyak dan Gas Bumi
Seluruh kontrak pertambangan migas sejak awal tahun 70-an dilakukan dengan pola bagi hasil (production sharing contract atau PSC), walaupun sekarang namanya Kontrak Kerja Sama, tetapi hakekatnya adalah sama sebangun karena yang dibagi adalah hasil fisik barang tambang migas setelah dikurangi dengan penggantian biaya-biaya (cost recovery) yang ditalangi terlebih dulu oleh kontraktor.

Secara garis besar, negara mendapat 65% dan kontraktor 35%, setelah diperhitungkan pajak, negara memperoleh 85% dan kontraktor 15%. Migas telah mengakhiri model kontrak karya warisan pemerintahan colonial. Kita boleh berbangga karena konsep PSC ini lahir dari bumi Indonesia yang sekarang merebak ke hampir seluruh negara penghasil minyak dunia dengan berbagai modifikasi sesuai dengan kondisi dan kepentingan nasionalnya masing-masing. Sayangnya kita sebagai penemu dan penggagas kurang piawai dalam memodifikasi PSC sesuai kebutuhan jaman dan kepentingan nasional. Kita lebih suka bongkar pasang institusi ketimbang merancang perbaikan sistem untuk menyesuaikan dengan kebutuhan. Sudah saatnya kita belajar kepada negara lain para pengikut model PSC dalam memperbaiki fiscal terms untuk memelihara iklim investasi sambil tetap meminimalkan risiko usaha bagi negara.

Pengendalian terhadap cost recovery merupakan bahasan yang terus berlanjut, ini terkait dengan terbukanya ruang lebar “kepantasan” baik dalam jenis biaya maupun kegiatan yang kadang dianggap tidak terlalu perlu dalam operasi perminyakan sehingga tidak dapat diatur dalam PSC. Kondisi ini dapat dimanfaatkan kontraktor untuk mencari keuntungan sepihak. Mengatasi kondisi ini, beberapa negara penghasil migas melakukan pembatasan dalam bentuk ceiling atau plafond biaya terhadap pengeluaran biaya yang dapat di recovered. Di beberapa negara lain para pengikut model PSC ini memodifikasi PSCnya dengan mengkombinasikannya dengan model service contract.

Batubara dan Tambang Lainnya
Penguasaan dan pengusahaan tambang batubara dilakukan melalui Kontrak Perjanjian Kerjasama Perusahaan Pertambangan Batubara (PKP2B) atau Kuasa Pertambangan (KP) dari Pemerintah Daerah. Bentuk kontrak ini sama dengan model kontrak karya atau pemberian konsesi wilayah kepada kontraktor . Istilah konsesi karena dianggap terlalu memberi peran yang kuat kepada pihak kontraktor kemudian diubah menjadi Kuasa Pertambangan. Tapi apalah artinya istilah, dominasi kontraktor terhadap wilayah kerja kuasa pertambangannya tetap kuat dan dominan yang kadangkala menjadi friksi dengan hak ulayat rakyat setempat.

Secara umum kewajiban pemegang konsesi atau Kuasa Pertambangan harus membayar kepada negara berupa sewa tanah sesuai tarif (sangat murah sehingga WALHI mau menyewanya) serta royalti dari produksi (sebesar 13,5% untuk batubara), di samping juga harus membayar pajak perusahaan. Para pejabat di Departemen ESDM berkilah bahwa rendahnya royalti untuk batubara karena kontraktor PKP2B dikenakan pajak penghasilan sebesar 35% untuk 10 tahun pertama dan 45 % setelahnya. Sayangnya mereka kurang memahami bahwa pajak itu dikenakan dari hasil hitung-hitungan akuntansi besaran Penghasilan Kena Pajak, bukan dari fisik kekayaan alam Indonesia yang digali kontraktor. Oleh karenanya besar kecilnya Penghasilan Kena Pajak dapat disetel tergantung jujur tidaknya pengusaha melalui rekayasa akuntan perusahaan dalam memanfaatkan celah hukum perpajakan, yang penting tidak ketahuan petugas pajak. Praktik-praktik transfer pricing, pembebanan biaya yang tidak wajar serta pembebanan bunga pinjaman kepada pemilik perusahaan merupakan praktik yang banyak dilakukan untuk memperkecil angka penghasilan kena pajak.

Transfer Pricing dilakukan dengan melakukan transaksi penjualan kepada perusahaan afiliasi di luar negeri dengan harga dibawah harga pasar. Perusahaan afiliasi kemudian meneruskan penjualan tersebut kepada pelanggan sesuai dengan harga yang sebenarnya. Praktik ini dilakukan baik melalui penjualan barang secara fisik atau hanya dokumennya saja yang lewat perusahaan afiliasi. Akibat dari praktik ini maka laba perusahaan di dalam negeri menjadi kecil bahkan mungkin rugi sehingga Direktorat Jenderal Pajak gigit jari. Sebaliknya perusahaan afiliasi diluar negeri akan memperoleh laba, boleh dibilang tanpa keringat, hanya dari aliran dokumen yang lewat saja, dan otoritas pajak di negara tersebut akan meraup penerimaan pajak yang besar untuk kemakmuran rakyatnya.

Pembebanan biaya yang tidak semestinya dilakukan antara lain dengan membebankan biaya modal sebagai biaya operasi, mempercepat penyusutan suatu aset, atau amortisasi biaya yang tidak jelas asal-usulnya. Disamping itu karena penyusunan laporan keuangan bersifat konsolidasian, maka kerugian anak perusahaan lain yang tidak berhubungan dengan usaha tambang di Indonesia dapat dibiayakan yang akhirnya menjadikan laba konsolidasian menurun.

Pembebanan bunga oleh pemilik biasanya dilakukan dengan membuat utang melalui perusahaan afiliasi atau suatu perusahaan yang dibentuk untuk tujuan khusus (Special Purpose Vehicles=SPV). Umumnya SPV ini didaftarkan di negara bebas pajak seperti Bahama atau Cayman Island. Perusahaan melalui SPVnya menerbitkan surat utang (Commercial Papers) bernilai besar dan tingkat bunga yang cukup tinggi dengan melibatkan konsultan keuangan terkenal sebagai arranger atau trustee. Kemudian dana hasil penjualan surat utang tersebut digunakan oleh SPV lainnya untuk membeli piutang perusahaan. Hasil bersih dari rekayasa keuangan seperti ini adalah legitimasi keluarnya uang perusahaan dalam bentuk bunga kepada pemegang surat utang yang tak lain adalah pemilik perusahaan itu sendiri. Didalam perusahaan tidak ada arus uang masuk karena perusahaan memang tidak membutuhkan pinjaman.

2. Pengendalian terhadap kontraktor
Keterlibatan negara dalam pengendalian/pengawasan kegiatan oleh kontraktor minyak dan gas bumi jauh lebih ketat dibandingkan dengan pengendalian terhadap para pengusaha/kontraktor pertambangan batubara atau pertambangan umum lainnya. Rencana Kerja dan Anggaran (Work Program and Budget) kontraktor migas (PSC) harus disetujui terlebih dulu oleh Pemerintah, termasuk Plan of Development suatu lapangan migas harus disetujui Menteri ESDM. Pemikiran logisnya adalah bahwa minyak dan gas bumi merupakan kekayaan alam yang dikuasai negara, tugas kontraktor hanyalah mengeluarkan migas dari perut bumi Indonesia, konsekwensinya semua biaya yang berhubungan dengan kegiatan kontraktor akan menjadi biaya negara melalui cost recovery sehingga harus disetujui Pemerintah.

Hal ini sangat berbeda dengan perusahaan pertambangan batubara, Rencana Kerja dan Anggaran Perusahaan sebagaimana umumnya sebuah Perseroan Terbatas, hanya memerlukan pengesahan oleh Rapat Umum Pemegang Saham. Oleh karena itu rencana produksi, rencana penjualan (termasuk proyeksi harga jual) serta anggaran biaya yang akan dikeluarkan sudah bisa dirancang tanpa keterlibatan Pemerintah sebagai pemegang mandat “ kekayaan alam dikuasai negara dan digunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat”.

Begitupun pengendalian pada tahap pelaksanaan anggaran, semua ketentuan yang berlaku dilingkungan pemerintah berlaku pula untuk kontraktor Migas, sebagai contoh pelaksanaan tender/lelang pengadaan barang dan jasa untuk operasi perminyakan dan gas bumi harus tunduk kepada ketentuan yang diatur dalam Keputusan Presiden RI nomor 80 Tahun 1983. Hal ini tidak berlaku untuk kontraktor pertambangan batubara, mereka bebas untuk melakukan pengadaan barang dan jasa dengan cara apapun.

Pengawasan terhadap pelaksanaan kontrak migas dilakukan secara berlapis. Untuk kepentingan internal, pengawasan dilakukan oleh internal audit perusahaan, untuk kepentingan pemerintah dilakukan oleh Satuan Pengawasan Intern BP Migas bersama Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, sedangkan dalam rangka pertanggung jawaban keuangan negara dilakukan pemeriksaan keuangan oleh Badan Pemeriksa Keuangan.

Di lain pihak pengawasan terhadap kontraktor PKP2B disamping dilakukan oleh internal audit perusahaan juga oleh Pemerintah yaitu Departemen ESDM cq Direktorat Jenderal Mineral, Batubara dan Panas Bumi sebagai pemegang Kuasa Pertambangan melalui berbagai perangkat administrasi pelaporan, antara lain laporan produksi sebagai dasar penetapan PNBP dalam bentuk royalti maupun oleh pemerintah daerah. Pemeriksaan PNBP untuk kepentingan intern pemerintah dilakukan oleh Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, sedangkan Pemeriksaan dalam rangka pertanggung jawaban keuangan negara dilakukan oleh Badan Pemeriksa Keuangan. Pemeriksaan terhadap pertanggung jawaban keuangan perusahaan secara keseluruhan dilakukan oleh auditor ekstern yaitu Kantor Akuntan Publik yang ditunjuk Rapat Umum Pemegang Saham.

Perlakuan terhadap aset kontraktor migas yang digunakan dalam operasi perminyakan dianggap sebagai kekayaan milik negara, oleh karenanya aset migas sebesar Rp232,4 Triliun dimasukan dalam Neraca (Laporan Keuangan) Pemerintah sebagai bentuk pertanggungjawaban Presiden Republik Indonesia. Perlakuan terhadap aset PSC tersebut didasarkan ketentuan dalam kontrak bahwa seluruh aset yang dibeli (baik melalui impor atau pengadaan dalam negeri) oleh kontraktor, begitu mendarat (landed) di wilayah hukum Indonesia menjadi milik Pemerintah Indonesia, tanpa perlu gejolak politik (demo) untuk Nasionalisasi Aset !!!

Oleh karena dianggap sebagai barang milik negara, maka semua beban Pajak, Bea Masuk dan pungutan lain yang sah berkaitan dengan pengadaan barang tersebut di reimburse oleh negara. Hal ini sangat berbeda dengan kontraktor Pertambangan batubara dan tambang umum lainnya, tidak ada satu potongpun aset kontraktor Batubara (PKP2B) atau tambang umum lainnya, misal aset yang digunakan PT Kaltim Prima Coal, PT Arutmin, PT Adaro, PT Freeport, PT Newmont, PT Inco, yang tercatat dalam Laporan Keuangan Pemerintah, bahkan dijadikan lampiran Laporan Keuangan (sebagaimana halnya aset BUMN) juga tidak, artinya aset tersebut tidak dipertanggung jawabkan oleh Pemerintah, karena dianggap bukan kekayaan milik negara.

Tetapi dalam hal tuntutan kepada negara, ada kesamaan dari kedua kontraktor pertambangan ini, yaitu tuntutan reimbursemen pajak (PPN) masukan, sayangnya untuk kontraktor PKP2B mekanisme penggantiannya belum diatur sehingga mendorong mereka melakukan tindakan sepihak, memotong langsung dari Royalti bagian Pemerintah. Alasan logisnya adalah apabila PPN tersebut dikenakan terhadap Barang Milik Negara, maka pungutan PPN tersebut harus dikembalikan ( di reimburse) karena Negara bukan subjek pajak, tetapi apabila PPN tersebut dikenakan terhadap pengadaan barang milik perusahaan swasta, maka Pemerintah tidak memiliki dasar untuk melakukan pengecualian dengan mengembalikan pungutan PPN tersebut.

Pasal 6 ayat (2)a UU No. 22 Tahun 2001 menyatakan: Kepemilikan sumber daya alam minyak dan gas bumi adalah tetap ditangan Pemerintah sampai pada titik penyerahan. Kalaupun minyak bumi itu digunakan untuk keperluan didalam negeri, maka kepemilikan negara atas minyak bumi tersebut berakhir di flow meter Kilang Pertamina atau flow meter tanker pembeli. Hal ini berbeda dengan kepemilikan negara terhadap batubara, walaupun berdasarkan pasal 15 Undang-undang nomor 11 Tahun 1967 kepemilikan itu tetap ditangan negara. Kuasa Pertambangan hanyalah kekuasaan untuk melaksanakan usaha pertambangan dan tidak memberikan hak pemilikan pertambangan kepada pemegang kuasa pertambangan. Tetapi apabila kita cermati Laporan Keuangan Perusahaan Batubara, persediaan yang masih ada di Stockpile ternyata sudah diakui sebagai milik Perusahaan. Hal ini terjadi karena berdasarkan pasal 27 Peraturan Pemerintah nomor 75 tahun 2001 sebagai pelaksanaan dari UU 11 Thn 1967 menyatakan bahwa kepemilikan beralih kepada kontraktor pada saat batubara ditambang.

Dampak Kebijakan
Cara pengelolaan kebijakan yang berbeda tentu mengakibatkan hasil yang berbeda pula. Demikian pula dalam pengelolaan kekayaan alam oleh Pemerintah sebagai pemegang kuasa pertambangan, yang merupakan amanah rakyat Indonesia. Dampak tersebut bisa bersifat ekonomi, sosial, lingkungan hidup dan lainnya. Untuk kepentingan perbandingan diantara dua model pengelolaan kekayaan alam oleh pemeritah, maka diperlukan alat ukur untuk menjelaskan bahwa model yang satu mengungguli yang lainnya. Untuk itu dampak ekonomi keuangan lebih mudah diukur karena datanya lebih banyak tersedia. Berangkat dari pemikiran tersebut, akun yang tersedia adalah seberapa besar kontribusi dari kedua jenis hasil tambang yang dikuasai negara terhadap penerimaan keuangan negara.

Nilai kemaslahatan untuk keuangan negara seperti diuraikan diatas tentunya mengundang pertanyaan tentang siapa yang paling diuntungkan dari bisnis batubara ini, kalau bunda pertiwi yang selama ini mengandung kekayaan alam untuk anaknegerinya hanya mendapatkan 11% bahkan mungkin kurang, lantas siapa yang menikmati 89% lainnya? Dimana peran negara untuk menciptakan keadilan dan melindungi sebagian besar warganya yang semakin terpinggirkan ini? Kiranya para pembuat kebijakan di negeri ini harus segera menentukan pilihan Kontrak Karya atau Kontrak Bagi Hasil.

Referensi:

*) Sumber data diolah dari BP Statistical Review of World Energy 2008
**) Sumber data Konsolidasi laporan keuangan Kontraktor Kerjasama, BP Migas
* Produksi batubara berdasarkan data warehouse Departemen ESDM
** Rata rata harga jual batubara thn 2006 US$ 35.88/ton , thn 2007 US$ 40,87 dihitung berdasarkan Annual Report PT Bumi Resouce 2007.
Berdasarkan Tex Energy Report harga rata-rata batubara asal Indonesia yang diimpor Jepang selama bulan Juni 2008 adalah US$103,74 per ton. lebih murah dibandingkan batubara asal China $126,57, Australia $134,56