PEMERIKSAAN TERHADAP PELAKSANAAN PENGADAAN BARANG/JASA

Cris Kuntadi, MM, CPA
Sekjen IAI Kompartemen Akuntan Sektor Publik

Keputusan Presiden Nomor 80 Tahun 2003 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah dimaksudkan agar pengadaan barang/jasa pemerintah yang dibiayai dengan APBN dan/atau APBD dapat dilaksanakan dengan efektif dan efisien. Disamping itu juga agar terpenuhi prinsip persaingan sehat, transparan, terbuka, dan perlakuan yang adil bagi semua pihak, sehingga hasilnya dapat dipertanggungjawabkan baik dari segi fisik, keuangan maupun manfaatnya bagi kelancaran tugas Pemerintah dan pelayanan masyarakat.

Dari maksud Kepres 80/2003 tersebut berarti bahwa pengadaan barang/jasa wajib memenuhi prinsip yaitu pertama efisien, berarti pengadaan barang/jasa harus diusahakan dengan menggunakan dana dan daya yang terbatas untuk mencapai sasaran yang ditetapkan dalam waktu sesingkat-singkatnya dan dapat dipertanggungjawabkan. Kedua efektif, berarti pengadaan barang/jasa harus sesuai dengan kebutuhan yang telah ditetapkan dan dapat memberikan manfaat yang sebesar-besarnya sesuai dengan sasaran yang ditetapkan. Ketiga terbuka dan bersaing berarti pengadaan barang/jasa harus terbuka bagi penyedia barang/jasa yang memenuhi persyaratan dan dilakukan melalui persaingan yang sehat di antara penyedia barang/jasa yang setara dan memenuhi syarat/kriteria tertentu berdasarkan ketentuan dan prosedur yang jelas dan transparan. Keempat transparan, berarti semua ketentuan dan informasi mengenai pengadaan barang/jasa, termasuk syarat teknis administrasi pengadaan, tata cara evaluasi, hasil evaluasi, penetapan calon penyedia barang/jasa, sifatnya terbuka bagi peserta penyedia barang/jasa yang berminat serta bagi masyarakat luas pada umumnya. Kelima adil/tidak diskriminatif, berarti memberikan perlakuan yang sama bagi semua calon penyedia barang/jasa dan tidak mengarah untuk memberi keuntungan kepada pihak tertentu, dengan cara dan atau alasan apapun, dan keenam akuntabel, berarti harus mencapai sasaran baik fisik, keuangan maupun manfaat bagi kelancaran pelaksanaan tugas umum pemerintahan dan pelayanan masyarakat sesuai dengan prinsip-prinsip serta ketentuan yang berlaku dalam pengadaan barang/jasa.
Untuk mewujudkan prinsip tersebut, diperlukan pemeriksaan oleh auditor yang profesional, efektif, efisien, dan mandiri. Kondisi ini menjadi tantangan bagi auditor untuk dapat berperan lebih nyata dan signifikan dalam mencegah, mendeteksi dan menindaklanjuti penyimpangan dalam pengadaan barang dan jasa yang sesuai dengan kaidah pengadaan barang/jasa. Keinginan untuk dapat berperan optimal perlu dibekali dengan kemampuan melakukan pemeriksaan dan “awareness” setiap auditor agar menjadi auditor handal.

Kandungan Pokok Kepres 80/2003
Ruang lingkup berlakunya Keputusan Presiden ini adalah untuk:
a. pengadaan barang/jasa yang pembiayaannya sebagian atau seluruhnya dibebankan pada APBN/APBD;
b. pengadaan barang/jasa yang sebagian atau seluruhnya dibiayai dari pinjaman/hibah luar negeri (PHLN) yang sesuai atau tidak bertentangan dengan pedoman dan ketentuan pengadaan barang/jasa dari pemberi pinjaman/hibah bersangkutan;
c. pengadaan barang/jasa untuk investasi di lingkungan BI, BHMN, BUMN, BUMD, yang pembiayaannya sebagian atau seluruhnya dibebankan pada APBN/APBD.
Dari lingkup tersebut terlihat bahwa BUMN/BUMD meskipun merupakan entitas pemerintah dan dalam lingkup keuangan negara tidak harus tunduk pada Kepres 80/2003. BUMN/BUMD dapat menyusun prosedur pengadaan barang dan jasa yang berlaku secara khusus pada perusahaan tersebut. Meskipun demikian, BUMN/BUMD dapat mengadopsi atau menjadikan Kepres 80 tahun 2003 sebagai referensi dalam menyusun prosedur pengadaan barang dan jasa yang akan diterapkan entitasnya.

PEMERIKSAAN ATAS PENGADAAN BARANG DAN JASA PEMERINTAH
Audit pengadaan barang dan jasa pemerintah dimaksudkan untuk mengumpulkan bukti-bukti bahwa pelaksanaan kegiatan khususnya pengadaan barang dan jasa telah sesuai dengan kriteria yang ditentukan. Kriteria dimaksud adalah peraturan yang diberlakukan untuk kegiatan dimaksud, berupa Undang Undang, Keputusan Presiden, Peraturan Daerah, serta petunjuk/prosedur lain yang merupakan turunan peraturan perundang-undangan.

Pelaksanaan audit dapat dilakukan pada saat proses pelaksanaan pengadaan barang/jasa dan/atau setelah selesainya proses pengadaan barang/jasa tersebut. Audit pengadaan barang/jasa dilakukan oleh:
1. pengguna barang/jasa, dalam hal meyakinkan bahwa pengadaan barang/jasa telah sesuai dengan yang ditetapkan dalam kontrak, yaitu sesuai dengan kebutuhan pengguna barang/jasa.
2. aparat pengawas intern pemerintah (APIP) dalam hal meyakinkan apakah proses pengadaan barang/jasa telah sesuai perencanaan pengadaan dan peraturan perundangan yang berlaku.
3. auditor eksternal pemerintah (BPK-RI) baik melalui audit keuangan, audit kinerja maupun audit investigasi.

Audit keuangan adalah audit yang dimaksudkan untuk menguji apakah penyajian laporan keuangan sesuai dengan prinsip akuntansi berterima umum. Atas audit keuangan terhadap entitas pemerintah dan penerima lain bantuan keuangan pemerintah, auditor eksternal (bukan saja BPK-RI) wajib menerapkan Pernyataan Standar Audit (PSA) Nomor 62 yang diterbitkan IAI. Standar tersebut menyatakan bahwa audit atas entitas pemerintah harus meliputi audit kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan dan kepatuhan terhadap pengendalian intern. Audit pengadaan barang/jasa secara prinsip termasuk dalam jenis audit ketaatan/kepatuhan. Dengan demikian, dalam pelaksanaan audit keuangan dapat juga dilakukan audit pengadaan barang dan jasa, khususnya aspek kepatuhan terhadap proses pengadaan barang dan jasa.

Audit kinerja adalah audit atas kegiatan/operasi untuk meyakinkan bahwa pelaksanaan kegiatan/program tersebut telah dilaksanakan secara ekonomis, efisien, dan efektif sesuai dengan tujuan yang direncanakan serta tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Audit kinerja pengadaan barang/jasa dilakukan terhadap seluruh aspek dari perencanaan, pemilihan penyedia barang/jasa, penetapan pemenang, penyusunan dan penandatanganan kontrak, pelaksanaan kontrak hingga penyelesaian kontrak dan serah terima pekerjaan serta masa pemeliharaan.

Audit Investigasi dilaksanakan dalam hal pelaksanaan/proses pengadaan barang/jasa berindikasi korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN) yang merupakan tindak pidana. Dalam audit investigasi ini maka sasaranNYA

TINDAK PIDANA KORUPSI DALAM PENGADAAN BARANG DAN JASA

Mengungkap pengadaan barang dan jasa yang rawan korupsi tentunya terkait erat dengan permasalahan tindak pidana korupsi. Untuk itu, sekedar mengingatkan kembali akan makna Tipikor sebagaimana diatur dalam UU No. 31 tahun 1999 tentang Tindak Pidana Korupsi bahwa:
1. Pasal 2 ayat (1)
“Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara.”
2. Pasal 3:
“Setiap orang yang dengan sengaja menguntungkan diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi, menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara.”
Dari definisi tersebut maka unsur pokokTindak Pidana Korupsi adalah:
Secara melawan hukum adalah melawan hukum atau tidak, sesuai dengan ketentuan-ketentuan baik secara formal maupun material, meskipun perbuatan tersebut tidak diatur dalam peraturan-peraturan maupun perundang-undangan. Selain dari itu juga termasuk tindakan-tindakan yang melawan prosedur dan ketentuan dalam sebuah instansi, perusahaan yang telah ditetapkan oleh yang berkompeten dalam organisasi tersebut. Hukum yang pada umumnya dilanggar oleh pelaku dalam pengadaan barang dan jasa adalah Kepres 80 tahun 2003, disamping aturan intern perusahaan lainnya yang dimaksudkan sebagai pengenalian dalam pengadaan barang dan jasa suatu entitas.
Memperkaya diri, atau orang lain atau suatu korporasi adalah memberikan manfaat kepada pelaku tindak pidana korupsi, baik berupa pribadi, atau orang lain atau suatu korporasi. Bentuk manfaat yang diperoleh karena meperkaya diri adalah, terutama berupa uang atau bentuk-bentuk harta lainnya seperti surat-surat berharga atau bentuk-bentuk asset berharga lainnya, termasuk di dalamnya memberikan keuntungan kepada suatu korporasi yang diperoleh dengan cara melawan hukum. Dalam hal yang berkaitan dengan korporasi, juga termasuk memperkaya diri dari pengurus-pengurus atau orang-orang yang memiliki hubungan kerja atau hubungan-hubungan lainnya. Pihak yang diperkaya dalam pengadaan barang dan jasa antara lain rekanan yang memperoleh keuntungan yang melebihi kewajaran (mark-up), pelaku pengadaan dan kepala satuan kerja yang memperoleh komisi/rabat/fee dll dari rekanan serta pihak lain seperti broker.
Dapat merugikan keuangan negara adalah sesuai dengan peletakan kata dapat sebelum kata-kata merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, menunjukkan bahwa tindak pidana korupsi merupakan merupakan delik formil, yaitu adanya tindak pidana korupsi adalah cukup dengan adanya unsur-unsur perbuatan yang telah dirumuskan bukan dengan timbulnya akibat dari sebuah perbuatan, dalam hal ini adalah kerugian negara. Kerugian negara akibat pengadaan barang dan jasa adalah penggelembungan biaya/harga (mark-up) atas barang dan jasa kebutuhan entitas pemerintah. Kerugian negara juga dapat terjadi karena adanya rabat/diskon/komisi/fee dan sejenisnya yang diberikan rekanan tetapi tidak masuk ke Kas Negara/Daerah.

MODUS OPERANDI KECURANGAN PENGADAAM BARANG DAN JASA

Sebagaimana diuraikan sebelumnya bahwa Kepres 80 mengatur pengadaan barang dan jasa Pemerintah dilakukan secara efisien, efektif, terbuka dan bersaing, transparan, adil/tidak diskriminatif, dan akuntabel. Prinsip pengadaan tersebut merupakan suatu kriteria yang sangat hakiki dalam proses pengadaan barang dan jasa. Permasalahan utama dan umum terjadi (modus operandi) dalam pengadaan barang dan jasa terkait dengan dilanggarnya kriteria/prinsip tersebut. Pertama pengadaan barang/jasa tidak efisien, berarti pengadaan barang/jasa tidak dilakukan dengan menggunakan dana dan daya yang terbatas untuk mencapai sasaran yang ditetapkan dalam waktu sesingkat-singkatnya dan dapat dipertanggungjawabkan. Hal yang umum terjadi adalah pembelian suatu barang di atas Harga Patokan Standar (HPS).
Kedua tidak efektif, berarti pengadaan barang/jasa tidak sesuai dengan kebutuhan yang telah ditetapkan dan dapat memberikan manfaat yang sebesar-besarnya sesuai dengan sasaran yang ditetapkan. Hal yang umum terjadi adalah pengadaan barang dan jasa yang tidak benar-benar dibutuhkan oleh Pemerintah. Hal ini dapat menjadi suatu ketidakhematan (boros) atau kerugian negara.
Ketiga tertutup dan terbatas terutama adanya pembatasan peserta lelang kepada orang-orang atau rekanan tertentu. Proses Penunjukkan Langaung (PL) atau Pemilihan Langsung yang menyimpang dari Keppres 80 juga umum terjadi.
Keempat tidak transparan, dalam arti adanya penyembunyian ketentuan dan informasi tertentu mengenai pengadaan barang/jasa, termasuk syarat teknis administrasi pengadaan, tata cara evaluasi, hasil evaluasi, penetapan calon penyedia barang/jasa, yang disembunyikan dari peserta penyedia barang/jasa yang berminat serta bagi masyarakat luas pada umumnya.
Kelima tidak adil/ diskriminatif, berarti memberikan perlakuan yang berbeda bagi calon penyedia barang/jasa dan mengarah untuk memberi keuntungan kepada pihak tertentu, dengan cara dan atau alasan apapun, dan keenam tidak akuntabel, berarti tidak mencapai sasaran baik fisik, keuangan maupun manfaat bagi kelancaran pelaksanaan tugas umum pemerintahan dan pelayanan masyarakat sesuai dengan prinsip-prinsip serta ketentuan yang berlaku dalam pengadaan barang/jasa.
Meskipun prinsip pengadaan tersebut dilanggar (adanya unsur melawan hukum), hal tersebut tidak serta merta mengindikasikan adanya Tindak Pidana Korupsi. Auditor investigatif harus dapat membuktikan terpenuhinya dua unsur lain yaitu kerugian negara dan memperkaya diri/orang lain/korporasi. Hal ini karena karaktersitik yang unik dalam Audit Investigasi adalah audit dilakukan dengan mengkaitkan hasil audit dengan kriteria hukum yang berlaku. Karakteristik ini menjadikan audit investigatif harus dapat diidentifikasikan ke dalam area hukum sehingga diperoleh tindak lanjut yang jelas dan pasti terkait dengan hak dan kewajiban dari pihak yang terkait. Audit investigatif terhadap kasus pengadaan barang/jasa yang berindikasi pada kerugian negara, yang diduga melibatkan penyelenggara negara maupun pihak lain yang terkait langsung maupun tidak langsung, mencakup kepada dua hal, yaitu kasus yang berindikasi Tindak Pidana Korupsi dan Kasus yang berindikasi Perdata.
Pengadaan barang dan jasa yang diidentifikasi merugikan negara, maka audit lebih ditekankan kepada identifikasi pidana. Namun jika ternyata setelah diputuskan oleh pihak pengadilan yang terjadi adalah kasus perdata, maka kerugian negara yang terjadi harus di cegah dengan melakukan berbagai upaya hukum guna diperoleh kembali aset negara, dan kepada pegawai yang bertanggung jawab dikenakan sanksi sesuai dengan Kasus Pelanggaran Disiplin PNS.
Pengadaan barang dan jasa yang berindikasi terjadinya kerugian negara akibat adanya penyimpangan-penyimpangan, tidak selalu merupakan kasus Tindak Pidana Korupsi, melainkan dapat juga merupakan kasus Perdata. Hukum perdata menitikberatkan kepada hubungan antara antara dua belah pihak yang ditimbulkan dari adanya gugatan dari pihak yang merasa dirugikan (penggugat). Kasus yang diidentifikasikan sebagai kasus perdata, pada umumnya bersumber pada masalah-masalah seputar perikatan/perjanjian seperti kelambatan pekerjaan. Meskipun rekanan terlambat menyelesaikan pekerjaannya yang mengakibatkan dampak negatif kepada Pemerintah, maka rekanan hanya akan dikenakan sanksi sesuai yang tercantum dalam perjanjian.
Sanksi administrative bagi penyedia barang/jasa terdiri atas:
1. Pembatalan sebagai pemenang (sebelum kontrak ditandatangani)
2. Pemutusan kontrak (kontrak sudah ditandatangani/pekerjaan sedang berjalan)
3. Dimasukkan dalam daftar hitam, sesuai bidang usahanya sehingga tidak dapat ikut dalam proses pengadaan barang/jasa selama kurun waktu tertentu.
Sanksi tersebut dikenakan kepada penyedia jasa sehubungan dengan tindakannya berupa mempengaruhi panitia/pejabat pengadaan untuk memenuhi keinginannya yang bertentangan dengan peraturan; melakukan persengkongkolan untukmengatur harga penawaran sehingga mengurangi, menghambat, atau bahkan meniadakan persaingan sehat atau merugikan pihaklain; membuat atau menyampaikan dokumen palsu untukmemenuhi persyaratan pengadaan; mengundurkan diri dengan alasan yang tidak dapat dipertanggungjawabkan; tidak bertanggung jawab menyelesaikan pekerjaan; memalsukan kategori; dan lain-lain.