STATE FINANCIAL INSTITUTIONS : MANDATE, GOVERNANCE AND BEYOND DAN PENERAPANNYA DI INDONESIA

Heinz P. Rudolph

1. Permasalahan
a. Kinerja BUMN keuangan di seluruh dunia berada di bawah harapan dan tidak berdampak terhadap pertumbuhan ekonomi;
• La Porta et al. (2002) menemukan bahwa kepemilikkan pemerintah di perbankan seringkali dihubungkan dengan lambatnya pengembangan sektor keuangan, rendahnya pertumbuhan ekonomi, dan rendahnya laju produktivitas.
• Beck and Levine (2002) tidak menemukan efek positif dari kepemilikkan pemerintah di perbankan terhadap pertumbuhan.
• Caprio and Martinez Peria (2002) menunjukkan bahwa kepemilikan pemerintah di perbankan sering dihubungkan dengan keterjadian suatu krisis perbankan.
• Dinc (2005) menunjukkan bahwa institusi milik pemerintah meningkatkan pinjaman mereka saat penyelenggaraan pemilihan umum dan bahwa di Negara-negara berkembang membiayai pemerintah lebih banyak dibandingkan lembaga keuangan milik swasta.
b. Kurangnya peran pemerintah, keterampilan manajerial, dan transparansi, serta pola pemberian insentif yang salah telah menyebabkan kurangnya dukungan lembaga keuangan milik pemerintah dalam pengembangan pasar keuangan.

2. Hipotesa
Pentingnya lembaga keuangan milik pemerintah memiliki mandat yang jelas dan tegas untuk mengurangi dampak intervensi politik dan memperbaiki kesalahan pasar. Namun demikian, peran proaktif yang telah dilakukan oleh lembaga-lembaga keuangan milik pemerintah tersebut dalam mengalokasikan kredit pada sektor-sektor yang secara rutin tidak menarik bagi perbankan komersial telah membawa pertanyaan terhadap kepemilikan pemerintah di dunia perbankan.

3. Metode
Paper ini mempelajari peran penting untuk memiliki mandat yang jelas dan berkesinambungan, serta kerangka institusional untuk mengurangi dampak intervensi politik. Dengan mempelajari praktek-praktek yang baik dalam membangun, menerapkan, membiayai dan mengevaluasi mandat dari lembaga keuangan milik pemerintah.
a. Mandat SFI (State Financial Institutions)
Salah satu permasalahan utama dari lembaga-lembaga keuangan milik pemerintah adalah dalam merumuskan tujuan mereka.
Penyebab:
• Tidak dapat mengidentifikasi eksistensi lembaga keuangan milik pemerintah karena merupakan warisan dari pemerintahan sebelumnya
• Merupakan keinginan pemerintah untuk membiayai atau mensubsidi kepentingannya.

Sebelum membuat lembaga keuangan, pemerintah perlu mengidentifikasi kegagalan pasar (market failure), yang seringkali dihubungkan dengan kurangnya dukungan finansial terhadap sekelompok masyarakat atau karena kurangnya instrument tabungan bagi sekelompok masyarakat. Setelah kegagalan pasar dapat terdeteksi, perlu disusun langkah atau mekanisme untuk memperbaiki kegagalan pasar tersebut. Selain dari pembentukkan lembaga penyedia kredit, saat ini sebetulnya telah tersedia bentuk-bentuk lembaga keuangan lain untuk memperbaiki kegagalan pasar, misalnya dengan asuransi atau instrument lain untuk meningkatkan suku bunga untuk menarik investasi. Namun demikian, di beberapa Negara berkembang, SFI masih menjadi solusi yang paling efisien.

Pembentukkan mandate seharusnya dilakukan secara formal melalui ketentuan hukum mengingat SFI pun dibentuk berdasarkan hukum formal. Berdasarkan hasil penelitian ini, maka mandate SFI sebaiknya meliputi 3 komponen yaitu (1) Sektor sasaran; (2) Aturan main dengan sektor swasta; dan (3) Tingkat efisiensi minimum.
Sektor sasaran perlu dipertimbangkan dalam suatu kegagalan pasar, misalnya dalam hal sektor-sektor yang terlampau beresiko tinggi untuk investor atau bank komersial, termasuk pembiayaan mikro dan SME, sektor pertanian dan sektor-sektor yang membutuhkan pembiayaan jangka panjang. Dengan demikian, mandate SFI sebaiknya bersifat jelas dan spesifik dengan mengacu pada sektor-sektor tersebut, namun tetap memberikan fleksibilitas untuk membuat produk-produk financial sesuai dengan kebutuhan pasar. Selain itu cakupan sektor saasaran perlu memadai untuk menciptakan keberlanjutan usaha bagi perbankan milik pemerintah (SFI). Selain itu, mandate SFI perlu direvisi dalam periode tertentu, dan terdapat exit strategy bagi SFI bila sudah tidak diperlukan lagi oleh pasar.

Untuk menghindari intervensi publik atas sektor swasta, maka mandate harus menyatakan bahwa SFI menjadi pelengkap (komplementer) atas peran yang dilakukan oleh perbankan swasta. SFI sebaiknya melengkapi pasar bukannya menjadi substitusi penyedia fasilitas keuangan bagi pasar. Dalam hal ini maka mandat SFI secara implisit adalah meningkatkan partisipasi perbankan swasta.

Mandat SFI perlu menegaskan tingkat pengembalian yang berkelanjutan walaupun tidak harus secara detail menjelaskan angka-angkanya. Dengan demikian, perlu penegasan bahwa perbankan pemerintah pun perlu melakukan efisiensi usaha agar mencapai tingkat pengembalian pada Negara yang rasional.
Dalam kenyataannya, banyak SFI yang beroperasi menggunakan berbabagai sumber pembiayaan misalnya subsidi silang dan dukungan (suntikan dana) financial langsung dari pemerintah.

Bila sektor sasaran cukup menguntungkan maka SFI dapat beroperasi sesuai dengan mekanisme pasar, bersaing secara adil dengan perbankan swasta lainnya. Bila keuntungan sektor sasaran hanya mencukupi untuk menutup biaya operasi maka SFI perlu melebarkan usahanya pada sektor-sektor lain yang lebih menguntungkan. Bila laba SFI tidak memenuhi biaya operasional maka SFI dapat mengandalkan subsidi silang, subsidi langsung, dan simpanan langsung dari masyarakat.

Hasil penelitian menunjukkan bahwa penggunaan sasaran terukur untuk menentukan efektivitas kebijakan tidak membantu memahami mengapa SFI member nilai tambah. Di lain pihak, mengukur efektivitas kebijakan pembiayaan menggunakan perbandingan kinerja dengan perusahaan lain yang tidak menerima dukungan SFI akan memberikan informasi yang lebih mendalam untuk mengukur kontribusi SFI.

b. Pengelolaan SFI
Penelitian ini juga mengidentifikasi intervensi politik sebagai salah satu hambatan terhadap pencapaian kesuksesan kerja SFI. Intervensi tersebut merupakan konsekuensi dari independensi dewan direktur dan senior manajer, serta dari tidak transparannya komunikasi antara SFI dan stakeholdernya. Selain itu, pemerintah yang berkuasa pun cenderung untuk memanfaatkan SFI untuk kepentingan politik sesaat, dengan mengorbankan keberlanjutan pembiayaan SFI. Resiko tersebut dapat dikurangi dengan menjamin bahwa setiap perwakilan pemilik saham dapat ditentukan secara tepat. Beberapa langkah tersebut mencakup antara lain (1) menentukan kebijakan kepemilikkan bank dan tata cara pemilihan dewan direksi serta pengukuran kinerjanya; (2) menjamin manajemen yang berkualitas.

Penerapan di Indonesia
1. Rudolph (State Financial Institutions : Can They Be Relied On To Kick-Start Lending?)
Rudolph (2009) menguraikan bahwa restrukturisasi perbankan merupakan salah satu jalan yang dapat dimanfaatkan oleh Pemerintah untuk memperbaiki kegagalan pasar (market failure) terkait mis alokasi dana. Namun demikian, efektifitas upaya tersebut tergantung pada beberapa faktor, antara lain kejelasan mandate, standar corporate governance yang tinggi, regulasi yang mengarah pada prinsip kehati-hatian yang kuat, pengawasan yang kuat, dan disiplin pasar.
Mandat
Apabila merujuk pada konsep penulisan Rudolph maka mandat yang dimiliki Bank BUMN setidaknya harus meliputi tiga elemen.
1) Pertama, untuk menghindarkan keterlibatan Bank BUMN dalam pangsa pasar yang bersifat murni komersial dan memiliki bagian keuntungan tertinggi, sehingga mandate yang dimiliki Bank BUMN sebaiknya menetapkan sasaran yang akan diraih untuk mengurangi kegagalan pasar, misalnya pada sektor infrastruktur atau pada usaha menengah dan kecil (UKM).

Di Indonesia, selain fungsi-fungsi perbankan pada umumnya, fungsi intermediasi keuangan dan memperoleh laba (dividen bagi Negara), bank BUMN ditugaskan memiliki fungsi sosial yaitu menyalurkan pendanaan bagi sektor-sektor kerakyatan. Bank BRI menjadi penyalur fasilitas keuangan bagi sektor pertanian dan usaha kecil di pedesaan, Bank Dagang Negara (sekarang Bank Mandiri) memiliki core business pembiayaan di bidang perdagangan, Bank Ekspor Impor (sekarang Bank Mandiri) memiliki tugas menyalurkan pembiayaan bagi usaha-usaha berorientasi pasar luar negeri. Penetapan mandat tersebut menunjukkan bahwa terdapat upaya Pemerintah untuk menyalurkan fasilitas keuangan pada sektor-sektor yang dipandang tidak menguntungkan oleh perbankan swasta.

Data Bank Indonesia menunjukkan bahwa perbankan BUMN masih menjadi pemain utama dalam kredit usaha kecil. Dalam Tahun 2008 (sampai dengan Agustus 2008) Bank BUMN telah menyalurkan kredit kepada usaha kecil sebesar Rp 82,749 Trilyun atau sebesar 60,60% dari total kredit usaha kecil perbankan nasional yang mencapai Rp 136,543 Trilyun. Selain mencatat pangsa pasar terbesar, secara tahunan pertumbuhan kredit usaha kecil bank BUMN juga merupakan yang paling pesat. Pertumbuhan kredit usaha kecil Bank BUMN secara year on year mencapai 18,20%. Angka pertumbuhan ini lebih tinggi dari yang dimiliki Bank BPR, Swasta nasional, dan bank asing yang secara tahunan tumbuh masing-masing 17,20%,7,02% dan 10,96%.

Dominansi Bank BUMN dalam menyalurkan kredit pada sektor usaha kecil merupakan implementasi dari mandat langsung pemerintah untuk menyalurkan kredit-kredit kepada usaha kecil sesuai dengan program pemerintah. Sementara itu bank swasta belum mau masuk terlalu jauh di sektor kredit usaha kecil karena masih belum memiliki core comptence di sektor tersebut dan juga cukup beresiko. Hal ini karena sebagian besar usaha kecil belum memiliki pembukuan dan juga terkadang tidak memiliki jaminan yang memadai sehingga bank-bank swasta belum mau menyalurkan kredit secara masif kepada sektor usaha kecil.
2) Kedua, mandat Pemerintah sebaiknya menetapkan Bank BUMN untuk beroperasi sebagai komplemen (pelengkap) bagi perbankan swasta. Hal ini amat penting dalam situasi perbankan BUMN yang menerima dana Pemerintah yang bersifat subsidi, sehingga dapat dimanfaatkan untuk mengurangi harga dari yang seharusnya (underprice) dalam suatu pasar yang bersinggungan langsung dengan perbankan swasta.
3) Ketiga, mandate Bank BUMN mensyaratkan keberlanjutan keuangan dengan menetapkan batas minimal tingkat pengembalian atas modal. Lebih lanjut, jajaran direksi perlu menetapkan gambaran angka yang kelas dan realistis. Namun demikian seringkali sulit dalam menetapkan angka sasaran tersebut yang biasanya lebih tinggi dari cost of funding Pemerintah.

Bank BUMN sesuai dengan ketentuan perundangan wajib memberikan dividen pada Pemerintah. Hal tersebut telah menjadi mandate langsung yang ditetapkan Negara pada setiap Bank BUMN. Selain itu, laba perbankan BUMN merupakan salah satu andalan Pemerintah untuk memenuhi target penerimaan Negara dalam APBN. Untuk Tahun 2010, Pemerintah masih mengandalkan 10 badan usaha milik negara (BUMN) untuk memenuhi setoran dividen tahun depan. Anggaran pendapatan dan belanja negara tahun 2010 mematok target setoran dividen sekitar Rp 30 triliun, yang salah satunya berasal dari Bank BUMN.

Walaupun demikian penetapan mandat tersebut akan kontraproduktif dengan tujuan Pemerintah lainnya misalnya untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi melalui peningkatan investasi. Dalam kondisi mandeknya investasi dan rendahnya penyaluran kredit investasi, maka penurunan suku bunga kredit BI akan berdampak langsung pada penurunan laba bank-bank BUMN yang notabene menjadi pionir untuk menerapkan BI rate tersebut. Oleh karena itu, dalam hal ini menjadi relevan pendapat para banker swasta yang mengemukakan bahwa ukuran kinerja khususnya bagi perbankan BUMN tidak seharusnya bersifat keuangan semata, melainkan mempertimbangkan aspek-aspek lain. Dengan demikian, perbankan BUMN tidak berhadapan langsung sebagai “pesaing utama” bagi perbankan swasta.

Good corporate governance
Kemudian, apabila merujuk pada prinsip kedua dalam konsep Rudolph maka prinsip-prinsip good corporate governance (GCG) sebaiknya konsisten diterapkan baik untuk perusahaan swasta dan public (Scott, 2002). Prinsip GCG sangat penting bagi institusi perbankan khususnya Bank BUMN mengingat sering mendapatkan intervensi politik dan kurangnya kapasitan dewan direksi. Kedua hambatan tersebut muncul dari kurangnya independensi keuangan dan operasional, serta dari kurangnya komunikasi antara pihak perbankan dan pemerintah. Resiko intervensi politik dapat kurangi melalui kejelasan dalam menetapkan perwakilan pemilik kepentingan dan menjamin adanya transparansi dalam pemilihan dewan direksi dan manajemen.
Pada awal tahun 2004 lalu, Bank Indonesia meluncurkan Arsitektur Perbankan Indonesia (API), yaitu sebuah landscape atau blue print mengenai tatanan industri perbankan ke depan, yang menggariskan visi, arah dan bentuk yang akan dicapai. Seluruh kebijakan yang akan dilakukan BI untuk mencapai tujuan-tujuan tersebut selama kurun waktu hingga akhir tahun 2010, diletakkan sebagai bagian dari kerangka kebijakan API ini.
API menetapkan beberapa sasaran yang ingin dicapai, yaitu:
1) Menciptakan struktur perbankan domestik yang sehat yang mampu memenuhi kebutuhan masyarakat dan mendorong pembangunan ekonomi nasional yang berkesinambungan.
2) Menciptakan sistem pengaturan dan pengawasan bank yang efektif dan mengacu pada standar internasional.
3) Menciptakan industri perbankan yang kuat dan memiliki daya saing yang tinggi serta memiliki ketahanan dalam menghadapi risiko.
4) Menciptakan good corporate governance dalam rangka memperkuat kondisi internal perbankan nasional.
5) Mewujudkan infrastruktur yang lengkap untuk mendukung terciptanya industri perbankan yang sehat.
6) Mewujudkan pemberdayaan dan perlindungan konsumen jasa perbankan.
Demikian, terlihat bahwa salah satu upaya otoritas moneter untuk meningkatkan kinerja perbankan nasional termasuk perbankan BUMN adalah dengan menciptakan situasi internal perbankan yang memiliki landasan corporate governance atau tata kelola yang baik dan kuat.

Penerapan GCG dalam perbankan nasional, sebagaimana tertuang dalam lanskap perbankan nasional Bank Indonesia mengacu pada program peningkatan kualitas manajemen dan operasional perbankan yang bertujuan untuk meningkatkan good corporate governance (GCG), kualitas manajemen resiko dan kemampuan operasional manajemen. Semakin tingginya standar GCG dengan didukung oleh kemampuan operasional (termasuk manajemen risiko) yang handal diharapkan dapat meningkatkan kinerja operasional perbankan.

Untuk itu BI menerapkan program yang menetapkan standar minimum untuk GCG dan mendorong bank-bank untuk go public, mempersyaratkan sertifikasi manajer risiko, serta mendorong bank-bank untuk melakukan sharing penggunaan fasilitas operasional guna menekan biaya dan memfasilitasi kebutuhan pendidikan dalam rangka peningkatan operasional bank

Prudential regulation and supervision
Prinsip ketiga dalam konsep Rudolph adalah pengaturan dan pengawasan yang berkehati-hatian (Prudential regulation and supervision), dimana perbankan BUMN menjadi subyek atas prinsip kehati-hatian dalam pengelolaan perbankan. Prinsip tersebut sebaiknya diterapkan tidak hanya pada lembaga penarik dana masyarakat tetapi bank pembangunan nasional/daerah yang menerima dana Pemerintah mengingat resiko sistemik yang dimiliki lembaga-lembaga tersebut. Lebih lanjut, pengawasan perbankan sebaiknya menitikberatkan pada pengaturan tata kelola, keberlanjutan usaha dan kualitas sistem perbankan. Menurut Rudolph, lembaga audit tidak dapat memberikan jaminan yang memadai khususnya dalam pengawasan perbankan yang terspesialisasi mengingat kurangnya tenaga ahli untuk menilai resiko bawaan yang dimiliki oleh sektor perbankan.

Bank Indonesia menerapkan program peningkatan kualitas pengaturan perbankan yang bertujuan untuk meningkatkan efektivitas pengaturan serta memenuhi standar pengaturan yang mengacu pada international best practices. Program tersebut dapat dicapai dengan penyempurnaan proses penyusunan kebijakan perbankan serta penerapan 25 Basel Core Principles for Effective Banking Supervision secara bertahap dan menyeluruh. Ke depan diharapkan Bank Indonesia telah sejajar dengan negara-negara lain dalam penerapan international best practices termasuk 25 Basel Core Principles for Effective Banking Supervision. Dari sisi proses penyusunan kebijakan perbankan diharapkan dalam waktu dua tahun ke depan Bank Indonesia telah memiliki sistem penyusunan kebijakan perbankan yang efektif yang telah melibatkan pihak terkait dalam proses penyusunannya.

Program ini akan dicapai melalui kegiatan memformalkan proses sindikasi dalam membuat kebijakan perbankan, yaitu dengan: (1) Melibatkan pihak ketiga dalam setiap pembuatan kebijakan perbankan; (2) Membentuk panel ahli perbankan; dan (3) Memfasilitasi pembentukan lembaga riset perbankan di daerah maupun pusat. Selain itu, yang terpenting adalah implementasi secara bertahap 25 Basel Core Principles for Effective Banking Supervision.

Sementara untuk meningkatkan kualitas pengawasan perbankan BI menerapkan program peningkatan fungsi pengawasan yang bertujuan untuk meningkatkan independensi dan efektivitas pengawasan perbankan yang dilakukan oleh Bank Indonesia. Hal ini dicapai dengan peningkatkan kompetensi pemeriksa bank, peningkatan koordinasi antar lembaga pengawas, pengembangan pengawasan berbasis risiko, peningkatkan efektivitas enforcement, dan konsolidasi organisasi sektor perbankan di Bank Indonesia. Ke depan diharapkan fungsi pengawasan bank yang dilakukan oleh Bank Indonesia akan lebih efektif dan sejajar dengan pengawasan yang dilakukan oleh otoritas pengawas di negara lain.

Program ini akan dicapai melalui kegiatan yang bersifat (1) Meningkatkan koordinasi antar lembaga
Pengawas dengan melakukan koordinasi dan kerjasama secara regular; (2) melakukan konsolidasi sektor perbankan Bank Indonesia dengan (a) mengkonsolidasi fungsi pengawasan dan pemeriksaan; (b) mereorganisasi sektor perbankan Bank Indonesia; (c) membentuk tim enforcement; dan (d) membentuk tim khusus pemeriksa spesialis; (3) Meningkatkan kompetensi pemeriksa bank melalui (a) sertifikasi pemeriksa bank; dan (b) attachment pemeriksa di lembaga pengawas internasional; (4) Mengembangkan sistem pengawasan berbasis risiko dengan mendisain risk-based model untuk pengawasan; dan (5) Meningkatkan efektivitas enforcement dengan (a) menyempurnakan proses investigasi kejahatan perbankan; (b) meningkatkan transparansi pengawasan dan enforcement; (c) membentuk internal ombudsman untuk permasalahan pengawasan; dan (d) meningkatkan perlindungan hukum bagi pengawas bank.

Market discipline
Prinsip berikutnya menurut Rudolph adalah disiplin pasar yang dapat menciptakan insentif positif bagi manajemen. Bank BUMN dapat diminta untuk meningkatkan perolehan dana melalui pasar hutang masyarakat tanpa kecuali dan mendapatkan penilaian (rating) dari lembaga terpercaya. Hal ini memberikan sumber evaluasi manajemen perbankan yang independen yang dapat dimanfaatkan oleh pemilik kepentingan. Disiplin pasar mencerminkan pula pengujian yang penting untuk model pengelolaan resiko yang dianut oleh Bank BUMN.

Dalam model skema pembiayaan tradisional dimana Bank BUMN memperoleh pembiayaan dari Pemerintah, maka Bank BUMN cenderung untuk tidak mengembangkan system pengelolaan resiko yang memadai karena pada dasarnya mereka meminjamkan sebanyak yang mereka terima dari Pemerintah. Dalam skema pembiayaan berbasis pasar, maka Bank BUMN dapat meminjam sebanyak yang mereka pinjam, sehingga perlu meningkatkan strategi manajemen resiko untuk mengurangi biaya peminjaman (cost of funding). Pembiayaan berbasis pasar akan mengurangi ketergantungan yang tidak sehat terhadap Pemerintah yang kemudian cenderung akan menciptakan peluang untuk terjadinya korupsi dan intervensi politik. Namun demikian, disiplin pasar sebaiknya diberlakukan dengan penerapan transparansi dan pengungkapan yang memadai untuk meningkatkan akuntabilitas.

Bank Indonesia dalam menetapkan arsitektur perbankan menerapkan program pengembangan infrastruktur perbankan yang bertujuan untuk mengembangkan sarana pendukung operasional perbankan yang efektif seperti credit bureau, lembaga pemeringkat kredit domestik, dan pengembangan skim penjaminan kredit. Pengembangan credit bureau akan membantu perbankan dalam meningkatkan kualitas keputusan kreditnya. Penggunaan lembaga pemeringkat kredit dalam publicly-traded debt yang dimiliki bank akan meningkatkan transparansi dan efektivitas manajemen keuangan perbankan. Sedangkan pengembangan skema penjaminan kredit akan meningkatkan akses kredit bagi masyarakat. Ke depan diharapkan telah tersedia infrastruktur pendukung perbankan yang mencukupi.

Program ini dijalankan dengan kegiatan Mengembangkan credit bureau dengan melakukan inisiatif pembentukan credit bureau dan Mengoptimalkan penggunaan credit rating agencies dengan mempersyaratkan rating bagi obligasi yang diterbitkan oleh bank, termasuk Bank BUMN.

2. Permasalahan kinerja Bank BUMN di Indonesia
Salah satu permasalahan yang dialami perbankan milik pemerintah (Bank BUMN) adalah kinerjanya yang mengalami penurunan dibandingkan perbankan swasta. Demikian diungkapkan oleh Deputi Gubernur Bank Indonesia Muliaman D. Hadad (dikutip dalam Tempo Interaktif, 29 Juni 2007) yang mengungkapkan kinerja bank-bank milik pemerintah lebih rendah dibanding bank swasta dalam periode 2002-2005. Kredit bank BUMN sejak 2002 hingga 2005 hanya tumbuh 19,4%, sedangkan bank swasta bisa mencapai 34%. Kinerja bank BUMN tersebut berada di bawah rata-rata pertumbuhan kredit industri perbankan nasional yang mencapai 23%. Lebih lanjut, rasio kredit bermasalah (non performing loan ) bank BUMN juga tinggi. Pada tahun 2005, angka NPL mencapai 16,3%, di atas delapan bank swasta yang memiliki NPL sebesar 3,4% atau rata-rata industri perbankan sebesar 8,3%. Selain itu, sering terjadi overlaping antar bank BUMN, karena segmen pasar yang tidak terfokus. Beberapa tahun terakhir terjadi persaingan yang ketat antar bank BUMN karena alokasi pangsa pasar yang tidak jauh berbeda. Dengan demikian, perlu pemikiran kembali mengenai strategi bisnis bank BUMN.

Selain itu, masih segar ingatan kita akan dampak krisis moneter terhadap perbankan nasional di akhir 1990-an yang berujung pada penciutan jumlah bank nasional dan merger 4 bank BUMN (menjadi Bank Mandiri). Pemberian beberapa kemudahan (fasilitas) untuk mendirikan bank, yang diikuti dengan kemudahan pengucuran kredit (khususnya yang bersifat konsumtif) di satu sisi, serta kelemahan pengawasan oleh Bank Sentral serta moral hazard para pelaku (oknum) perbankan nasional terbukti telah menggiring perbankan nasional ke dalam jurang kehancuran.

3. Kinerja Bank BUMN
Profit meningkat
selama kuartal I-2009, sebagian besar BUMN perbankan mengalami kenaikan kinerja dibanding periode sama 2008. PT Bank Rakyat Indonesia Tbk (BRI) membukukan laba bersih Rp 1,72 triliun dibanding kuartal I-2008 sebesar Rp 1,41 triliun. PT Bank Negara Indonesia Tbk (BNI) membukukan laba bersih Rp 636,2 miliar, atau meningkat dibanding periode sama 2008 yang mencapai Rp 155,24 miliar. Selanjutnya, PT Bank Mandiri Tbk mencatat laba bersih Rp 1,4 triliun dibandingkan kuartal sama 2008 sebesar Rp 1,39 triliun. Sementara itu, laba bersih PT Bank Tabungan Negara (BTN) meningkat menjadi Rp 109,4 miliar dibanding kuartal I-2008 sebesar Rp 108,14 miliar. PT Bank Ekspor Indonesia juga mencatat laba pada kuartal I-2009 sebesar Rp 119,54 miliar, atau naik dibanding periode sama 2008 yang mencapai Rp 74,73 miliar.
Peningkatan kinerja ditopang dari kinerja operasional dan restrukturisasi kredit bermasalah.

Restrukturisasi NPL disesuaikan dengan bank swasta
Menghadapi krisis global yang ganas, perbankan kita tetap berkinerja baik. Statistik Perbankan Indonesia (SPI) Juli 2009 menunjukkan, bank umum memiliki tingkat kecukupan modal (capital adequcy ratio atau CAR) 17,34%, sementara bank badan usaha milik negara (BUMN) 13,81%. Jika kinerja diukur dengan return on asset (ROA), bank umum memiliki rasio sebesar 2,69% dan bank BUMN 2,64%. Bank BUMN memiliki tingkat keuntungan yang lebih baik dengan net interest margin (NIM) sebesar 5,85% dibandingkan dengan bank umum sebesar 5,56%.

Dari sisi kinerja dan kemampuan menghasilkan keuntungan, perbankan kita (khususnya bank BUMN) boleh memiliki rapor bagus. Namun, ada dua hal yang menjadi catatan dari sisi neraca perbankan. Pertama, bank-bank secara umum masih memiliki pekerjaan rumah (PR) untuk meningkatkan efisiensi operasionalnya. Biaya operasional dibandingkan dengan pendapatan operasional (BOPO) bank umum sebesar 87,35%, sementara bank BUMN 93,62%. Semakin besar BOPO, semakin tidak efisien operasi bank tersebut. Artinya, dibandingkan dengan bank umum, bank BUMN lebih tidak efisien.

Kedua, rasio pemberian kredit terhadap deposito (loan to deposit ratio atau LDR) cenderung menurun. Jika Agustus 2008 LDR bank umum sebesar 79,02%, pada Juli 2009 turun menjadi 73,20%. Sementara, bank BUMN mengalami penurunan LDR dari 78,98% menjadi 75,64%. Artinya, secara umum perbankan cenderung menekan penyaluran kredit. Memang, penurunan bank BUMN lebih kecil dibandingkan dengan bank umum karena bank BUMN memiliki tanggung jawab (baca: tekanan) lebih besar untuk mendorong perekonomian.

Overview kinerja perbankan nasional 2006
Secara umum kinerja perbankan nasional mulai membaik, yang ditunjukkan oleh kenaikan aset, dana pihak ketiga (DPK), dan kredit. Namun persoalan terbesar tetap pada rasio NPL yang masih tinggi, terutama di bank BUMN. Fungsi intermediasi perbankan juga terus membaik terlihat dari peningkatan rasio LDR (menjadi 61%), meski belum seperti yang diharapkan (di atas 80%).

4. Kondisi Bank BUMN dan Tindakan yang akan diambil atas kebijakan BI tentang Single Presence Policy (SPP)

Di tengah gamangnya prospek ekonomi global, ada beberapa potensi perekonomian domestik yang membutuhkan peran perbankan. Beberapa lembaga investasi menilai positif prospek perekonomian domestik. Pada Juli 2009 Morgan Stanley menyatakan Indonesia pantas disejajarkan dengan kelompok BRIC (Brasil, Rusia, India, Cina). Demikian pula dengan CLSA yang merilis laporan berjudul ”Chindonesia”. Bersama Cina dan India, Indonesia dipandang mampu menjadi kekuatan besar ekonomi global.

Meski begitu, ada beberapa catatan penting terkait peran perbankan. Dibandingkan dengan BRIC, peran perbankan Indonesia masih sangat terbatas, sebesar 26% terhadap PDB. Bandingkan dengan Cina dan India yang nilainya di atas 60%. Bahkan, Singapura dan Malaysia rasionya sekitar 100%. Jika rasio kredit perbankan Indonesia bisa terus ditingkatkan, sumbangannya terhadap perekonomian akan semakin mantap.

Secara mikro, ada hambatan lebih serius pada industri pebankan kita. Ada dua hal pokok. Pertama, persoalan pengawasan yang masih lemah sehingga menimbulkan potensi kerawanan ketika kontribusi kredit terhadap Produk Domestik Bruto meningkat. Kedua, perbankan “disandera” oleh dana jangka pendek deposan. Sebesar 90% dana pihak ketiga (DPK) bank umum berasal dari deposan berjangka waktu pendek. Karena kewajiban bank kurang dari tiga bulan, bank tersebut tidak mampu membiayai kredit investasi yang umumnya jangka waktunya lebih dari satu tahun.

Masih ditambah dengan penyaluran kredit kepada segelintir debitor, perbankan benar-benar tersandera dari dua sisi. Di satu sisi deposannya bersifat ologipolis, di sisi lain debitornya juga demikian. Pada 2010 harus ada agenda konkret dari Bank Indonesia dan pemerintah untuk mengeluarkan perbankan dari situasi “terkunci” ini (unlocking). Jika tidak, kita hanya akan memiliki dunia perbankan yang biasa-biasa saja (mediocre) sehingga perekonomian kita juga tidak bisa diharapkan menjadi excellent.

In the past 20 years there has been a common belief that the state’s role in the financial sector should be limited to supporting the enabling environment and regulating and supervising privately owned financial institutions. But the crisis is leading to a rethinking of this role in favor of more interventionist approaches, including the use of state-owned financial institutions to promote public policy objectives.
State financial institutions can play a useful role in supporting credit growth during a financial crisis under certain conditions. The effectiveness of their support depends in large part on the nature of the shock (whether a credit crunch or a slowdown in credit demand) and on their ability to leverage the infrastructure and expertise of private commercial banks to scale up their impact. Also critical to their successful use is a sound institutional framework—with a clear and sustainable mandate, high standards of corporate governance, strong prudential regulation and supervision, and reliance on market discipline to provide the right signals to the main stakeholders.
While it is too early to evaluate the effectiveness of support by state financial institutions, past experience with their use is sobering and suggests that in many cases their long-term costs could exceed any short-term benefits that they provide. Whether countries will heed the lessons of experience in this area or are condemned to repeat them remains to be seen.

(M. Sadli, Business News, 23 Mei 2005) Resiko bagi bank BUMN memang lebih besar. Sebabnya adalah intervensi politik, orientasi yang serba politik dari sebagian pimpinan bank BUMN, dan godaan bagi kalangan politik yang berkuasa untuk memanfaatkan bank BUMN untuk kepentingan partainya. Maka resiko bank BUMN adalah resiko sistemik. Jalan keluar yang radikal adalah privatisasi di mana kepemilikan pemerintah paling-paling hanya sebagai minoritas. Akan tetapi jalan ini secara politis-ideologis masih utopia di Indonesia.
Memperkuat dan mengefektifkan pengawasan bank adalah upaya yang secara berkesinambungan dilakukan oleh Bank Indonesia (BI). Dalam rangka itu BI mengeluarkan kebijakan yang dikenal dengan Kebijakan Kepemilikan Tunggal (KKT) atau populer dengan single presence policy (SPP). Kebijakan ini menetapkan, setiap pihak, perorangan atau korporasi, hanya boleh menjadi pemegang saham pengendali (PSP) pada satu bank. Sesuai ketentuan, PSP adalah pihak yang memiliki saham suatu bank 25% atau lebih, atau mengendalikan suatu bank meskipun saham yang dimiliki kurang dari 25%. KKT tentunya berimplikasi pada pihak-pihak yang sudah menjadi PSP di dua atau lebih bank. Untuk itu kepada mereka diberikan tiga pilihan agar kepemilikannya pada bank sejalan dengan KKT. Pertama, melepas kepemilikannya sehingga hanya menjadi PSP pada satu bank. Kedua, menggabungkan (merger) bank yang dimiliki. Ketiga, membentuk/mendirikan bank holding company (BHC) dan mengalihkan kepemilikan bank kepada BHC.
Salah satu PSP yang harus menyesuaikan diri dengan KKT adalah pemerintah sebagai PSP di empat Bank BUMN. Menjadi pertanyaan bagi kita pilihan apa yang akan diambil pemerintah untuk menyesuaikan diri dengan KKT. Namun, sebelum pilihan ditetapkan , KKT merupakan momentum tepat bagi pemerintah untuk mengkaji ulang untung rugi memiliki bank, baik dalam kerangka kesehatan sistem perbankan maupun kesehatan bank secara individu. Pengalaman menunjukan, bank BUMN memiliki kinerja yang kurang cemerlang, dililit kredit macet melebihi jumlah yang dapat ditolerir. Padahal belum terlalu lama bank BUMN ini menghabiskan dana rekapitalisasi dalam jumlah yang menakjubkan. Dan tidak jarang bank BUMN dijadikan alat untuk kepentingan jangka pendek. Kehadiran bank BUMN dalam sistem perbankan juga membawa masalah yaitu timpangnya medan permainan. Sebagai milik pemerintah, bank BUMN mendapat keuntungan tertentu. Sementara itu sebagai perusahaan milik negara, Bank BUMN juga terkendala atauran main yang berlaku khusus untuk perusahaan milik negara. Seperti misalnya untuk menyelesaikan kredit macet, dibutuhkan prosedur khusus yang tidak efisien untuk dilaksanakan.

Dengan demikian, pilihan optimal adalah melepas kepemilikan pemerintah pada bank BUMN. Pilihan ini merupakan yang terbaik untuk kepentingan pemerintah maupun bagi sistem perbankan. Melepaskan kepemilian pemerintah bukan hanya sebatas privatisasi, akan tetapi menjual dan menyebarkan kepemilikan kepada masyarakat sehingga akan terjadi pemisahan antara kepemilikan dan kepengurusan yang dalam literatur korporasi dikenal dengan Berle-Means Corporation. Bila opsi ini yang ditempuh maka cara yang efektif adalah melalui pasar modal. Baik melalui pencatatan di bursa domestic maupun di bursa negara lain.Untuk mencapai hasil optimal tentu saja sebelum melakukan listing, kinerja bank BUMN tersebut harus diperbaiki dan neraca bank dibersihkan dari obligasi rekap, misalnya dengan melakukan buyback.

Kepemilikan tersebar memiliki keunggulan tersendiri. Terpecahnya kepemilikan akan menjadikan pengurusan dilakukan oleh outsider, tanpa direcoki oleh “kepentingan” jangka pendek pemilik. Pengelolaan oleh outsider ini akan meningkatkan kinerja bank sehingga pajak yang diterima pemerintah meningkat. Risiko bila pemerintah tetap mempertahankan diri menjadi PSP adalah bertanggungjawab secara finansial apabila bank mengalami kesulitan keuangan. Sesuai ketentuan, PSP bertanggung jawab penuh kalau bank mengalami kesulitan keuangan, terlepas dari kesulitan keuangan tersebut diakibatkan kesalahan PSP.
Pilihan merger akan menciptakan suatu bank besar yang dapat berfungsi sebagai bank internasional dalam pengertian Arsitektur Perbankan Indonesia. Pilihan ini cukup rumit, mulai dari penyesuaian system, penyelarasan budaya kerja dan yang paling sulit adalah menghindari agar tidak terjadi pemutusan hubungan kerja (PHK). Karena, mau tidak mau merger mengakibatkan PHK yang pada gilirannya akan membawa masalah masalah social dan politik. Pilihan terakhir, yakni mendirikan BHC sedikit lebih gampang. Hanya saja pilihan ini mestinya tidak diambil, bila tujuan yang dicapai adalah bank dan system perbankan yang sehat. Konsep BHC dikenal di AS dengan dikeluarkanya The Bank Holding Company Act pada tahun 1956. Menurut Undang-undang ini BHC adalah setiap perusahaan yang memiliki saham minimal 25% pada suatu bank. BHC dimaksudkan untuk menghindari pembatasan pendirian cabang antar negara bagian (interstate branching) yang waktu itu diterapkan di AS dan juga untuk kepentingan pajak. Konsep BHC kemudian diperluas menjadi Financial Hoding Company melalui Gramm Leach Bliley Act yang ditandatangi Presiden Clinton pada November 1999. Baik BHC maupun FHC berada di bawah pengawasan bank sentral AS yaitu Federal Reserve.
Pilihan manapun yang akan diambil, satu hal yang penting adalah pilihan itu harus bertujuan untuk menciptakan bank dan system perbankan yang sehat sehingga tidak menjadi beban keuangan pemerintah.

5. Kesimpulan
Institusi lembaga keuangan milik pemerintah (SFI) memiliki berbagai mekanisme check dan balance untuk memitigasi mismanajemen sumber daya. Selain itu, terdapat sedikit usaha untuk mengukur kinerja lembaga keuangan tersebut. Walaupun demikian, SFI yang diteliti memiliki beberapa persamaan, anatara lain tujuan efisiensi, basis keuantungan tahunan, manajemen yang berkualitas dan profesional, tidak bergantung pada dukungan financial pemerintah.
Mandat SFI bertujuan mengurangi resiko kegagalan pasar dan merupakan pelengkap dari sistem pasar yang ada. Fungsi pemegang saham telah terdefinisi dengan jelas, dan mekanisme pemilihan dewan direksi telah menjamin independensi dan keahlian. Selain itu, Pemerintah telah mengawasi perbankan ini secara regular dan memadai.
Namun demikian terdapat sedikit upaya atau progress untuk mengukur kinerja lembaga keuangan milik pemerintah. Walaupun tidak terdapat bukti kontribusinya terhadap perekonomian makro, namun masih terdapat ruang untruk meningkatkan nilai tambah perekonomian melalui penyaluran keuangan untuk memperbaiki kegagalan pasar.